盘活利用：向存量要发展增量

郧文聚

“耕地节约集约利用要注意结构比例和空间布局，而《规定》中提出的建立城镇低效用地再开发、废弃地再利用激励机制是创新性制度安排。”

《规定》突出了存量土地的盘活利用，在总结近年来土地整治领域多项改革经验的基础上，对通过农用地整治和建设用地整治节约集约用地提出了新的要求。目前，各地盘活存量用地的主要措施是农用地综合治理、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发，目标是提高土地利用效率和效益。通俗地说，就是不仅农用地要提高单产，工业用地、城乡公益和基础设施用地同样要提高单产，各种原因造成的废弃地要恢复利用。

从农用地的角度来看，目前有良好农业基础设施保障的高产稳产农用地比重不高，可以通过适地适度发展设施种植业、中低产田改造、优化耕地空间布局，挖掘其生产潜力和综合效益。为此，《规定》要求，在统筹农用地整治增加耕地面积、提升耕地质量、改善生产条件等多目标的基础上，大力推进高标准基本农田建设，严格控制田间基础设施占地规模，合理缩减田间基础设施占地率。这样要求的目的在于，强调耕地节约集约利用要注意结构比例和空间布局，我国未来的农村土地利用格局、农业基础设施条件要适应城乡公共服务均等化、农业生产经营方式现代化、农村生态文明建设等新要求。比如：通过我们对黑龙江农垦现代农业用地模式的调研发现，现代农业用地模式中基础设施占地比例低，路少、渠多、林网配套，考虑了农田生态用地需求。

但要指出的是，农用地节约集约利用必须稳定集中连片的优质农田，特别是优化水田的空间布局，千方百计保住水、土、气、生匹配良好的传统农区。以宁夏银黄灌区和宁中南雨养农业之间的差距为例，前者亩产是后者的10多倍。保护前套平原一亩引黄灌溉耕地，就等于保护宁夏中南部10多亩旱地。实际上，宁夏红寺堡扬黄灌溉工程多级提水，尽管解决了局部地区的灌溉用水问题，也解决了几十万人的生活保障问题，但是人口与水土资源不相匹配的矛盾并没有得到很好解决，恰如南水北调、北粮南运对水土资源的错配一样。因此，稳定耕地布局是最大的节约集约利用，必须划准、调优、建好、用好、守住优质农田。

从建设用地的角度来看，村庄整治、废弃地和灾毁地复垦，以及城镇低效用地再开发是提高用地效率，改善人民群众生产生活条件和生态环境的重要工作。有研究表明，我国北方农村部分“空心村”闲置宅基地占村庄总用地面积的1/3，江浙有些农村闲置住宅率达70%以上。随着新型城镇化推进，这些旧街区、旧厂矿、旧居住区改造再利用的潜力也十分惊人。当然，在推进村庄整治和土地复垦过程中，必须充分预判拟整治区的区域性、阶段性、结构性差异，采取切实可行的措施予以推进，并事先做好风险评估和应急预案。

笔者认为，《规定》中提出建立城镇低效用地再开发、废弃地再利用的激励机制，这是一个制度红利区域，也是针对我国土地利用的现状作出的创新性制度安排。其具体的制度指向有两个：一个指向是对布局散乱、利用粗放、用途不合理、闲置浪费等低效用地，构建再开发的激励机制；另一个是对因采矿损毁、交通改线、居民点搬迁、产业调整而形成的废弃地，构建复垦再利用的激励机制。

应该看到，近年来我国通过土地整治平台，实施城镇低效用地再开发、废弃地再利用不乏成功案例。广东的“三旧”改造，比较成功地破解了用地空间不足的矛盾；上海等地提出建设用地“零增长”，实行减量化发展战略，推行郊野地区单元规划和整治等创新举措，提升用地效率、改善土地功能的成效显著；京津冀地区提出土地利用一体化，从整体上改造疏解首都圈的功能、结构和布局，是可以期待的正确导向。目前需要做的是，尽快将地方实践经验提升为制度化成果，在全国范围内推广。

（作者单位：国土资源部土地整治中心）