市场配置：经济手段多元化

邹晓云

“对于市场和政府，《规定》倾向于利用经济手段调整，并提供更多选择。”

我国30多年来的粗放式发展已经不可为继，《规定》的适时出台不仅是发展所需，也是现实所迫。土地是否节约集约关键在于“用”，而“用”又依托于市场。《规定》将“市场配置”以单章论述，符合党的十八届三中全会关于市场配置发挥决定性作用的精神。市场配置土地并不是简单的有偿使用，而是要建立一种让土地发挥最佳经济及社会效益的机制。这既要求我们对市场认识的改变，也要求我们管理方式的改变，《规定》正是从规范政府和调整市场两方面提出了要求。

对于政府，《规定》内容体现的更多是规范和禁止。因为政府在土地资源配置方面行使的是公权力，如果不受制约很容易出现非理性行为，比如为了招商引资低价出让土地，或者在基础设施建设中贪大求全，浪费土地。这次《规定》中明确指出，禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。这样的规定主要是约束地方政府在招商引资中的土地出让行为，其初衷应该主要是增加土地的市场交易成本，从而达到节约集约利用土地的目的。

也就是说，在政府出让土地的过程中，要求必须通过有偿方式来配置，同时要求按照实际的土地出让金数额付款，禁止抵扣或变相减免，这种现金交易方式增加了交易难度。实实在在的现金面前，企业和政府都会理性思考土地未来收益的最大化，开发商会考虑尽量少拿土地，政府搞项目也不会那么容易，实际上能提高利用效率。另外，这项规定也有利于把所有的土地都纳入统一、正规的交易渠道，净化土地出让市场环境，有利于土地节约集约利用。

对于市场，《规定》倾向于利用经济手段调整，并提供更多选择。土地使用者在法律规定的范围内使用土地，主要是以成本和效率去考虑，因此只要存在获利机会，就有闲置浪费或粗放用地的可能。而行政管理只能使用经济手段进行调整，并提供更多的选择，《规定》在这方面也有较好的体现。比如：其中明确规定，市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。

“先租后让”实质上是让企业先租赁土地，等进入稳定期后，再决定是否购买土地，这种方式让企业能做到有多少能力就用多少土地，减少因盲目购地所导致的浪费。在实践中，以出让方式供地，成本较高，企业运行中可能觉得租用更划算。而且拿地后若企业效益不好，出让的土地很难马上退出，因此“先租后让”给企业提供了另一个选择，可以提前终止租期减少损失。某种程度上，采取“先租后让”也降低了政府的风险，政府能够掌握主动权，将闲置土地及时收回。

不可否认，政策的实施肯定会带来各方面的影响，有正面的，也会有负面的。“先租后让”方式对开发企业来说的不利之处在于：企业购买土地的同时还获得了一种预期价值，这种预期价值可以用来融资、贷款或者成为合作的筹码。如果租用土地，就没有抵押物用以融资，通过其他方式筹措就增加了融资成本，这对企业来说肯定不利。如果放大到整个市场，不动产的经济效益会有所降低，市场的运行成本也会增加。

值得注意的是，《规定》实施中要注意防止将节约集约利用土地“政绩化”，这样会出现唯节约集约是从，不顾实际情况，违反客观发展需求。例如：一些城市已经很密集，集约程度也已经很高，在执行规定时就要客观评价；又如：对于住宅用地和产业用地，节约集约目标设置上应该有所区别；对于公共设施用地，如市内休闲活动、菜市场等用地，要防止以节约集约利用的名义挤占。节约集约应在保障公众基本权利、满足基本合理需求的前提之下，切不可简单以指标论之，不然会适得其反。

节约集约利用土地，本是土地使用的最基本要求。在土地实行统一管理的最初就提出要合理利用每一寸土地，其中“合理”两字意义深远，其内涵不仅包含了节约集约，而且远远大于节约集约。因此，从某一方面说，《规定》出台仅仅是合理利用土地的一个基本要求，也只是一个新的起点。

（作者单位：中国土地勘测规划院）