千呼万唤始出来。

3月25日，《北京经济技术开发区关于促进城市更新产业升级的若干措施（试行）》（下称《措施》）在官网正式发布，足足比深圳晚了14年的“工改工”（本次新政主要针对工业用地转型于服务产业升级，为了方便我们借用深圳的“工改工”这一说法）新政终于姗姗而至。

被市场诟病了N多年的北京存量低效工业用地如何退出和盘活，功能不足的传统工业园区如何重新改造提升和转型，终于有了较为落地的官方实操指引。

作为整个北京产业经济的“白菜心”和工业用地集约化发展、创新式提升的主战场，北京经开区在《措施》中提出了三种城市更新产业升级的办法，即通过提容增效鼓励产业升级和产城融合，允许低效停产的工业用地转型为产业园区，以及由政府进行收储回购，盘活重新利用，主要目的就是为创新能力强、市场占有率高、掌握关键核心技术、质量效益优的专精特新“小巨人”企业释放空间资源。

这两年，无论是深圳还是上海都明确提到“只要是好项目，我们就不缺地”，绝对的“产业为本，制造为纲”。相比之下，北京就稍有点儿底气不足，这次终于要借着亦庄版“工改工”硬气一回了，而且调性似乎也有所微调：即便不是经济中心，但高端制造业依然还是要抓，否则科创中心就没有根基了！

其实，存量低效工业用地的退出和盘活问题无论大江南北，都是个老大难的工程，早年偏僻荒凉的开发区，现在都成为了城市核心地带，但却有大批低效闲置产业用地存在，像掉进炉灰里的豆腐，拍不得打不得，不然就说你这届政府营商环境不行。北京亦庄从上世纪90年代（1991年筹建，1992年开始基础设施建设和招商工作）才开始开发，当时拿到50年产业用地的企业，至少还可以占着20年的时间，这其中僵尸企业一划拉一堆，中小企业就不说了，就连诺基亚都挂了。

如今的北京经开区核心区

在如今已经成为一片繁华的综合性新城的北京经开区，很多死而不僵的“百足之虫”占着茅坑不拉屎，因为地价早已经翻了几番，想让我走，必须拿钱来；还有的干脆自己就偷偷改建扩建当起了包租公甚至大打擦边球，导致乱象丛生，开发区想招进高精尖企业的时候，发现已经没有了增量土地，有时候还要低三下四去和一些有关系的“地主”去商量勾兑。

这种现象在全国大量的经开区、高新区都普遍存在。工业用地是产业经济发展的核心生产资料，过往在经济增长目标的驱动下，各地方政府对于工业用地的供应几乎是“有求必应”，土地成本低廉加上管理漏洞过多，导致了很多的寻租空间和投资行为，也形成了如今我国存量工业用地存在投资强度低、开发强度低、圈地现象严重、土地闲置和低效利用以及功能配套严重不足等问题。

尤其是本就用地紧张的一线城市，与全球范围内的超大城市相比，更是有着“工业用地比例畸高、土地单位产出奇低”的尴尬特征，理应是新一轮开发区“土改”首当其冲的制高点。

这些开发区的平台公司也很郁闷，上级政府现在要求它们引领城市更新产业升级，但是它们早期做完一级开发之后，“黄金当铁卖”，把核心区域的土地都廉价卖给了实体企业，缺乏片区土地和物业持续的控制力，导致现在遍地“钉子户”，这些明日黄花的企业经营无方，博弈有术，坐地起价，狮子开口，平台公司拿不回土地来，城市更新也只能是一纸空谈，最后只能沦落到“捧着金饭碗讨饭”。

如今，随着我国相关机制和政策的逻辑线索日渐明朗，城市辖区内这些低效使用、闲置未用、批而不用、功能配置不合理利用的工业用地首先应成为“转型升级”的对象，以各类“园区”“新区”“产业区”等为空间载体的建设地区将成为“盘活先行者”。2019年，包括广州开发区、南宁经开区在内的多个国家级开发区都发布了针对存量低效工业用地盘活与退出的相关政策。

某国家级开发区的低效工业用地退出路径

这其中尤以深圳为代表的珠三角地区最为典型，产业经济发达、土地资源稀缺，因此从2006年就开始了第一轮的“工改工”大潮，致力于存量工业用地的盘活更新，或称之为“腾笼换鸟”。随后更是不断有新的政策出炉，形成了一套清晰完备且不断打补丁的政策体系。

上海的政策体系也相对比较系统和完备：

相比之下，首都北京在对待产业经济和存量更新方面的态度就一直暧昧不明且相对落后，别说不如深圳和上海，甚至跟东莞、苏州这些小老弟们都有一定差距。当然这也可以理解，毕竟千年以降，这座城市就不是以产兴城，产业为纲，而是首先服务于政治目的，这导致无论针对北京的任何政策出台，产业经济的次序都保证不了优先性，“讲政治”才是优先的。

一直以来，首都的产业地产政策环境在全国来看都是最为特殊的，而在近年来京津冀协同发展、环保大局领头羊、“四个中心”城市定位调整的背景下，已是特上加特，登峰造极，也不可能完全像珠三角、长三角那样按照企业诉求和市场规律来办。

但是不管怎样，大北京“人多地少”的问题也凸显得较为严重了，大城市病积重难返，土地供需矛盾日益突出，特别是严控新增建设用地指标、规划建筑指标后，盘活存量用地已经成为保障经济持续增长和产业转型升级的必由之路。如何突出“减量发展”理念，发挥存量用地优势，发展“高精尖”产业、弥补城市功能欠账必须成为北京城市发展的重要手段。

不过，由于近年来对于居住用地的有效利用才是北京土地政策的考虑核心，再加上有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的重中之重，如何盘活存量工业用地来发展产业经济方面始终还没有一个明确的方针，让很多市场参与者感到十分迷茫心焦。“讲政治”的传统和当前的大气候下，谨小慎微生怕犯错的各区县政府往往宁可从严执行，也绝不留下错头可扳，北京产业地产的市场化力量在这种混沌、空白、谜团中噤若寒蝉，不知所往。

这带来的另一个后果，就是近十年来，北京的产业地产行业发展似乎与它显赫的政治经济地位与雄厚资源优势之间的落差越来越大，很多曾经被寄予厚望的革新都是雷声大、雨点小，导致既没有产生能够引领全国的产业地产创新商业模式，也罕见真正拿得出手的优秀产业地产商，这一点也已经被深圳和上海不断拉开差距。

以往，北京类似的这种老厂房更新早就存在，远有“798”这种较为成功的标杆，近有首钢搬迁后钢铁厂的改造更新。在北京经开区也有类似的案例，像诺基亚被微软收购后迁离亦庄，原来的厂房则被北汽新能源改造成了新能源汽车试验中心，整个园区更名为“中国蓝谷”；曾经是中国最大印刷机械制造基地的北京北人印刷厂旧厂房更新之后改为了“亦创智能机器人创新园”等等。

诺基亚厂房改造的北汽新能源创新中心“中国蓝谷”

北人印刷厂房改造的“亦创智能机器人创新园”

不过，北京在存量工业用地盘活方面，近年的政策文件中都以指导精神为主，基本缺乏操作落地的细则，比如在《中国制造2025北京行动纲要》中，仅提到“加快‘腾笼换鸟’步伐，利用腾退的空间集聚高端创新要素和资源，建设产业协同创新平台，吸引和配置高精尖产业项目......以中关村国家自主创新示范区“一区十六园”和国家级、市级产业园区为主体，整合低效工业用地，形成产业集聚和创新发展新格局”。但腾退后的空间如何集聚，低效工业用地又究竟如何整合，都是语焉不详，缺乏细则。

而在颇具争议的、被称为“史上最严工业用地新政”的北京市规土委2018年《关于支持科技创新促进“高精尖”产业发展用地保障工作的意见》中，对于存量工业用地如何处理更是只字未提。

这也是北京一直以来的问题所在：存量用地盘活政策尚不具备系统性、稳定性。在现实操作时，往往多以委办局向政府请示、政府签报及委办局发文方式发布。

因此，本次经开区的“工改工”新政还是有着很强的划时代意义的，这意味着北京终于改变了以前零敲碎打的状态，转而正式进入了有官方精神指引下的系统性“工改工”时代了。

《措施》对经开区的“工改工”（或者可以称之为“退二优二”），提出了五个必须坚持的原则，即“产业导向，高端引领；政府主导，依法有序；利益共享、共同发展；以人为本、产城融合；绿色发展，产供匹配”。

其中明确提出，工业用地的定位是“发展高精尖产业的关键性资源”，存量工业用地必须要高起点、高标准的循环利用，而且必须以政府为主导，鼓励企业积极发展产业，“多干多得，利益共享”（这一说法很有意思，也很有深意）。

北京版“工改工”的适用范围是在亦庄新城范围内，原生产无法继续实施的或项目在满足生产外尚余空闲用地或用房（面积不小于2000平方米）的工业项目，在不改变工业用途的前提下的盘活利用。

具体的更新方式包括以下三种：

（一）鼓励产业升级

经管委会批准后，土地使用权人可以通过产业升级的方式提高土地节约集约利用水平，在符合上位规划的前提下，鼓励提容增效对厂房进行升级改造，以满足自主产业升级需求。但条件是，“增加容积率的项目，其经济贡献应当按照容积率增加比例相应提高”，以及“增加部分用于生产的工业用房建筑面积可不补缴地价款”，但是用于商业办公、生活配套就必须补缴了，但是代建公共服务设施用房并将产权移交管委会的除外。

《措施》提出，园区可以配建不超过总建筑面积15%的行政办公及生活服务设施用房；鼓励利用地下空间建设配套设施用房，实现职住平衡、产城融合；配套设施用房优先建设公共服务设施，除倒班宿舍外鼓励开放经营，以补充区域配套功能，提升街区活力。

（二）允许转型园区

建成时间不少于6年的工业项目，经批准可以转型为产业园区，同意以出租房屋（肯定还是不能出售）的方式引进产业项目。具备园区经营能力，并承诺园区整体经济指标能够达到入区标准的，经管委会批准可以转为产业园区；自身不具备园区经营能力的，可与国有平台公司合作合资经营，也可与具备园区经营能力的社会企业合作经营，经管委会批准后转为产业园区。

当然，这种园区转型不是你想怎么干就怎么干，必须提前向政府提交《园区改造转型策划方案》，其重要包括园区产业定位、储备项目、管理团队、运营思路、招商及实施计划、预期产出效益、市政能源现状及需求、能耗环保指标、资金来源和改造内容。而且，整个园区还要纳入亦庄新城城市更新平台由工作专班统一管理，实行月度调度、季度报表制度。

显而易见，相比上海和深圳相对更为市场化的工业用地更新，北京的“工改工”绝对是戴着脚镣起舞，从态度上也可以看出并不是非常鼓励多元主体参与和市场化运作，能在这种条条框框之下玩明白的恐怕真不多。

我们在此前的《火花S-Park | 北京全面叫停产业地产分割销售！》（点击链接查看原文）就说过，在北京市场上，开发主体是否赚钱丝毫不会是政府所关注的问题，自然也不会再有产业地产商发疯到会去北京新拿产业用地了；从成本角度出发，实体企业主本来也不太可能再继续在北京买厂房做生产了，但这部分需求依然强烈存在，会进一步分流到周边区域；而北京各区的政府平台公司会成为一统天下的受让主体，北京产业园区生态环境的剧变是毋庸置疑的——以后京城产业地产市场化主体的重要发力点，或许有且只有轻资产的运营服务和招商平台，而且要在行政许可的范围内，与国资平台公司紧紧结合，构建一种新型的园区商业模式。

（三）提倡政府收储、回购

原项目无法继续实施的，提倡以合理的补偿价格收储回购的方式盘活重新利用，具体补偿标准为：土地按合理补偿价格，可继续使用的房屋按重置价格结合成新程度评估确定。

因取消产业园区资格而进行收储回购的，收储回购补偿价格标准为：土地价格按原《土地出让合同》约定的出让地价折算剩余使用年限，可继续使用的房屋按重置价格结合成新程度评估确定。

相比较而言，2018年底上海市规土局、经信局、科委联合出台的《关于本市推进产业用地高质量利用的实施细则》在存量低效产业用地的盘活路径上就要更丰富一些，一共有五条路径：收储、转型、提容、节余转让（这是上海的独创）、低效退出，其中尤其支持区政府“加大力度收储低效产业用地，强化产业项目土地使用权强制退出”，从措辞上也比北京经开区要严厉一些。

但总体而言，京、沪、深三地政府的做法比较类似，都是采取越来越强势的姿态，以严格的指标审核来倒逼这些僵尸或者低效企业退出，腾出宝贵的土地资源给能级更高的企业。胳膊毕竟拧不过大腿，随着中央政治局会议“房住不炒”和国家“抑制资产价格恶性过快上涨”的思路，未来的管控和退出机制只会越来越严苛，这些“钉子户”应该见好就收，不能再存有侥幸心理和博弈心态，否则真的可能鸡飞蛋打，相信政府有一百种办法让你将资产增值收益吐出来。

《措施》还强调，北京经开区的工业用地二级市场必须要进一步规范，土地使用权人未经管委会批准不得转让国有工业用地（包括以股权转让等方式的土地使用权转让），一定要纳入亦庄新城产业发展空间资源管理平台统筹管理，这就杜绝了任何私底下企图绕过政府监管的暗箱操作。

为了保障《措施》的顺利实施，北京经开区也确立了全新的组织保障——“城市更新产业升级”工作专班。这个专班由管委会分管城市更新工作副主任任组长，成员单位包括开发建设局、经济发展局、营商合作局、科技创新局、行政审批局、财政审计局、城市运行局、商务金融局、宣传文化部、地区协同事务局、规自分局、税务局、工商分局、平安建设办公室、土地储备与建设服务中心及城市更新国有平台公司等部门，工作专班办公室设在开发建设局。

根据《措施》的要求，这个工作专班要积极引进相关金融机构，通过提供提容改造、园区建设、收储回购等相关的中长期金融产品，以及房产收益权资产证券化等方式，为城市更新产业升级工作提供资金支持。

同时，还鼓励产业园区建设与产业定位相关的公共综合服务平台，公共综合服务平台包括：实验室、中试平台、中试线、检测中心、展览展示、智慧信息服务等平台；以及优化公共设施，鼓励将产业园区建设为开放、绿色、智慧园区。

在改造提升后的产业园区中，《措施》建议引入经济贡献度较高，有利于推动主导产业发展的行业业态，包括：

《措施》也提出了“工改工”的贡献标准，即项目地均纳税额应于项目开始实施的第三年达到2000万元/公顷（折合133万/亩），第五年达到3000万元/公顷（折合200万/亩）；同时鼓励“工改工”项目升级为或引进高端制造业企业，若方案中明确升级为或引进高端制造业项目，并承诺三年内形成产值贡献的，优先实施。

从1991年至今近30年时间，北京经开区经历了从一片农田到最初的工业区再到如今的综合性新城的演变，目前是北京市唯一同时享受国家级经济技术开发区和国家高新技术产业园区双重优惠政策的开发区。官方数据显示，2019年全年北京经开区实现GDP1932.8亿元（同比增长8.9%），规上工业总产值4183亿元（同比增长9%），进出口总额195.8亿美元（同比增长1.5%），区域税收604.6亿元（同比增长1.5%）。

亦庄今昔对比

2019年底，北京市委书记蔡奇在经开区调研时专门提到，要把经开区打造成为“具有全球影响力的高精尖产业主阵地”和“世界级先进制造业集群”，在全球树立亦庄“中国智造”的品牌。同时还要注重产城融合，宜业宜居，保持基本没有“城市病”，引入社会资本建设亦庄新城，统筹解决职住平衡问题，为全市立标杆。

随着《关于北京经济技术开发区管委会统一规划和开发建设亦庄新城的批复》的全面落地，开发区的全面更新势在必行，这也是首都北京在为国务院“11号文”后全国经开区的提升转型树立提供范式的同时，也可以为国家相关政策制定及调整提供一定的参考。

其实在1月份的北京两会上，北京经开区工委书记王少峰就透露2020年经开区将启动城市更新计划。本次涉及的就是“工改工”，就是整个城市更新系统工程中最重要的产业环节，而火花S-Park最关心的，就是这些措施能否解决四个最重要的问题：

（一）从经济基础上，如何促进产业转型升级和产城良性融合？

（二）从物质形态上，是空间优化的问题，即在土地资源紧缺的情况下怎么能够把质量做上去？

（三）针对开发区一些历史遗留问题能否拿出可预期的解决原则和思路？

（四）对存量土地进行各类整治后所带来的升值，如何建立明确的利益分享机制，以此调动相关各方的积极性，而非霸王硬上弓？

这一围绕土地分配及利用、蕴含不菲利益的“再分配”新体系能否顺利构建、有效实现开发区改革预期，兹事体大。