摄影界有一句话，叫做“你无法定型一座正在喷发的火山”。园区PPP毕竟还是一个新生事物，有各个层面的难点问题还有点解决。我们也在长期的观察、研究和实践中，碰到一系列基于园区PPP运营的问题，这些问题，我们园区中国也不能保证一定给予最终的解决方案，我们也希望抛砖引入，能够引发大家持续的思考，提出更多更好的解决思路。

产业园区基础设施和物业载体建好仅仅是一个开始，剩下十几年甚至几十年时间都是漫长的运营服务过程，随着园区的完善、区域的发展和产业的成长，服务运营的内涵和外延都在不断变化，甚至政府和企业各自的能力和权责也在不断变化，一次性的合同约定必然无法全面覆盖，如何在更长的周期内去完善和调整合作内容，是一个非常重要的命题挑战。

在土地可以协议出让的时代里，土地出让金是一项财政预算外的资金，园区开发商要进行一大片产业园区开发的时候，往往先要把这片土地拿到手，然而在自己的财务盘子里研究整体的盈利问题；而在政府主导城市和园区建设的过往时期，政府收支的预算管理逐渐规范和严格起来，包括土地开发收支在内的各种与城市建设相关的资金基本都北纳入到财政预算管理范畴。

因此，到了如今园区PPP的时代，有一个非常重要的问题就被放在案前，那就是政府的财政预算与企业的财务报表如何对接？

政府不是一个长期的营利性机构，财政预算更偏重于现金流，关注每一笔钱的进出和使用方向是否符合法律法规和政策的要求，重视年度收支平衡，也就并不太关注赢利模式的搭建。所以，如果站在财政的视角去看待园区开发运营的话，那就要任何一个阶段性的结余都要用于下一个阶段的投入，是一个永续滚动使用资金的方式，不存在所谓的成本和利润问题。各级政府制定的园区建设管理政策、财政收支管理政策通常都是如此体现得，没有太考虑园区PPP框架下引入社会资本后所带来的变化。

但是一个社会资本在投资园区开发建设时，区别于财政的永续，更多关注的是体现出阶段性特征，一定要有赢利要求，否则就是白忙活了。因此，在园区PPP的投融资框架下，必须要同时兼顾政府与企业各自的需求，按照资本市场能够理解的方式，重新界定园区开发运营的投入和产出，成本和利润，以及资金的进退等，双方应该对政府财政管理与企业赢利模式之间的平衡有充分的认知和管理。这是园区PPP时代一个亟待解决的崭新挑战。

目前，对于产业园区还没有一个明确的国家政策、行业规范和监管部门进行框定，其综合性和复杂性太强，没有一个可以完全包容进去的政策、监管和法律体系，这无疑对园区PPP的具体实施造成巨大的障碍。目前国内产业地产界也一直在呼吁“园区法”的建立，此即题中之意，但显然是一个任重道远的艰难过程。

在收益方面，目前除了政府缺口补贴和使用者付费之外，园区运营方能否从园区所在土地升值和产业价值提升（税收增量分成）方面获取收益，目前国家尚没有统一和明确的规定。

由于产业园区的核心在于产业，但产业的发展周期和发展特征千差万别，制造业、服务业、金融业都相差迥异，园区运营主体如何从产业成长和发展当中获取收益尚无一个统一的估值标准。

土地业务的发标可以由区一级政府来进行，但是涉及到项目规划、土地指标、税收以及财政转移支付等，这些都需要市一级的人大批准预算。究竟社会资本在园区PPP上应该与哪一层级的发标方进行最终的签订，同样是一个亟待解决的难题。

其中也包括为了保障收益率应配套的资源问题。产业园区的收入不是一个可预测的规则性增长，可能会随着城市、人口、产业等多种变量的变化而剧烈变化，我们也希望能够在政府和社会资本之间，确定一个较为均衡合理可持续的收益率水平，使得园区PPP能够平稳开展。

政府如何评估社会资本方的园区运营绩效可能存在认知上的差异。园区开发项目的目标是建立一个基础设施完备、产业集聚和高效运营的产业区域，园区是一个综合性的系统，具有一定的复杂性，且开发成效需要一段时间方能显现。

在目前的实践中，园区开发项目的绩效考核要点集中于园区基础设施的建设完成情况、园区招商情况、企业落地投资情况和园区财政收入的情况。这些指标一定程度上显现了园区开发的成效，但不具有系统性，未能全面地体现园区的开发过程的进展和最终的建设成效，不利于实施PPP模式下的履约监管和按效付费。

政府一般会从更直接的税收、GDP、产值等硬性指标方面进行评估，而社会资本需要做的却是整个运营服务体系的搭建，包括与产业功能相关的因素引入，还有很多柔性指标的关注，比如园区综合营销体系、整体规划科学性与完善度、和智能化设备系统的构建完善度；比如园区服务运营体系搭建的完善度，这其中会包括培训、活动、展示、交易中心、检测中心等细节；以及园区配套软硬设施与园区产业诉求的契合度，比如科技商务园区对于人才公寓、精神配套更为重视等，这些可能都不与物理载体、园区绩效直接挂钩，但对于一个园区的平衡、舒适、持续的吸引力至为关键。

因此如何建立一套全面和有效的绩效考核体系，成为园区开发项目应用PPP模式的又一个挑战。

PPP项目的监管体系一般包括行政监管、履约监管和公众监管三部分。在目前的实践中，园区开发项目的监管以行政监管和履约监管为主。

由于园区开发的综合性，此类行政监管涉及多个职能部门，在各部门正常履行行政职能、发挥监管职能的同时，需针对园区开发项目探索跨部门的协调机制，从而通过提升监管效率，间接提升园区开发项目的效率。

在履约监管方面，由于园区开发项目存在“权责界定不清”和“绩效考核体系不够完善”的问题，履约监管亦不尽完善。同时，我们也注意到，在政府监管作用较弱的情况下，很多项目实际上是通过建立具有内在激励的回报机制来驱动社会资本方，例如通过园区企业落地投资额和园区财政收入增长的考核结果确定政府支付的金额，实质是借助经济激励机制补偿履约监管体系的不足。

考虑到园区开发项目的综合性、复杂性和对社会发展的深远影响，亟需建立完备而有针对性的监管体系，尤其是基于绩效考核体系的履约监管，并根据园区项目的实际需要建立公众监督体系，并且建立起公平合理又具有高度科学性的准入门槛，以保证园区PPP的效率、质量和长治久安。

园区PPP如何对接金融资本，让园区PPP流动起来。其实就是一个退出的问题，也就是现在比较热的话题，财政部、发改委、证监会、交易所都在研究和推进的，园区PPP资产证券化怎么搞？

2016年12月底，发改委、证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域PPP资产证券化相关工作的通知》。2017年6月19日财政部、央行、证监会三部门联合发布了《关于规范开展政府和社，会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》，PPP资产证券化的工作已经正式全面展开。

最近华夏幸福正在做这件事情，发行三个PPP资产证券化产品，其实是很有策略和技巧的在分层次尝试叩响园区PPP资产证券化的大门。供热这个传统公共服务和园区物业服务，这两个PPP资产证券化上周都已经是发行完毕了，问题都不大，因为这些都是tC或者tB的，但是真正的涉及到tG的，也就是政府服务支付这一块的园区PPP资产证券化现在还没有突破，据园区中国估计判断，这个兹事体大，可能需要证监会、财政部、发改委乃至国务院方面点头才有可能。