开发区成为推动我国工业化、城镇化快速发展以及对外开放的重要平台，对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了重要作用。随着全球经济发生深刻变化以及中国经济进入新常态，同时经过30多年的发展，开发区建设存在诸多问题亟待解决，开发区面临着改革和创新。

为此，国务院办公厅下发《促进开发区改革和创新发展的若干意见》，提出要把各类开发区建设成为“新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制创新的先行区”，形成经济增长的“新动力”。

同时，提出各类开发区要明确发展方向。其中，国家级开发区要发挥示范引领作用，突出先进制造业、战略性新兴产业、加工贸易等产业特色；省级开发区要依托区域资源优势，推动产业要素集聚，成为区域经济增长极，带动区域经济结构优化升级。

江苏省社科院社会发展研究中心何雨博士认为，《意见》吹响了开发区建设的“供给侧结构性改革”号角，明确了开发区的定位、功能和管理体制改革目标，“意味着国家要对小而分散的其它开发区兼并重组，推动开发区数量的‘去产能’。”

在中国，诸多类型的开发区有了新的使命。

最早的开发区由对外经贸部门（现商务部）主导，是中央（放权）与地方（载体）联合推动改革开放的机制和动力之一，目的在于吸引全球FDI以及其技术和管理，通过企业、产业和人才的聚集，促进国内的社会经济发展。

自1984年国务院批准在江苏省设立南通、连云港两个国家级开发区以来，在“产城融合”理念的指导下，开发区已形成为覆盖一二三产、较为完整的行政区域，成为了城市的一部分，那么，下一步，开发区该如何转型？

“中央近一段时间连续出台了扩大对外开放、吸引外资的多个文件，本次指导开发区进行转型，是与当下经济的不确定性紧密关联。”长期跟踪研究开发区的经济学博士孙远东对21世纪经济报道记者表示。

江苏省社科院研究员陈柳指出，《意见》对招商引资进行了宏观上的指导，各地可根据“具体实践”制定差异化的招商优惠政策。

开发区的问题在哪里？

21世纪经济报道记者了解到，面上看，开发区的矛盾主要集中在产业、空间布局和管理上。

以园区模式较早实践者经济大省江苏为例，于上世纪八十年代、九十年代和2006年分三批次核准了诸多开发区，但地理位置上几乎都处于城市周边，早期开发对规划重视不够，空间布局随意性较大，企业因布局不合理影响周边的环境的情况日趋严重。

从全国范围看，各类开发区大多定位为综合性园区，主导产业不明显，产业同质化现象非常普遍，个中又以低端制造业占比较大，且服务于“人”的功能弱化。

特别是，在扩大面积、城市化进程中导入的城市管理权和社会管理权，促使开发区管理机构的工作偏离了原有主导“产业”的中心（对外经济技术合作、引进外资、推进科技创新、企业服务等）。

如南通经济技术开发区自成立以来，辖区面积扩大了9倍、常驻人口激增到22万，在规模、面积、人口倍增的同时，社保、食药监管等功能不断强化，管理链条延长，管理体制行政化现象日益加剧，使得经济职能的作用被弱化，阻碍了开发区的进一步提升。从宏观背景环境看，因为过往贸易盈余、FDI数量较大，对开发区的外向性功能的重视有所弱化。

有江苏省人大代表对21世纪经济报道记者表示，特别是在《关于清理规范税收等优惠政策的通知》出台后，过去曾经享受的特殊政策逐步取消，使得相当一部分开发区无力应对，办事难度加大，服务效率下降。

因此，《意见》要求开发区优化开发区形态和布局，坚持以产业为主导，科学规划功能布局。

江苏省商务厅市场运行调节处处长夏网生认为，开发区以土地开发驱动、以廉价劳动力为主要生产要素、引进大量资本的阶段即将结束，但许多开发区发展仍以此形成了路径依赖（解决资金短缺——以土地推动融资和开发——负债），以出卖资源为主，而没有良性的投入产出机制是难以持续发展的。

同时，大多开发区的需求端只是投资、出口——投资形成加工制造能力、再出口，以此换取有限的代工费用和较少的税收，算上给予外资企业一定的优惠，无法形成良性循环的，这就忽略了消费需求、销售及服务。

陈柳对此解释，前几年对开发区模式有些反思，其主要反思点在于外资企业或者是跨国公司价值链上的中国企业，都粗犷地利用了土地、生态等资源，因此《意见》专门就土地规划、节约化利用、保护好生态等问题进行了指导。

也因此，下一步的转型中，开发区要注重的是外资的产出效益，要形成新的动力，通过投入产出的良性循环实现开发区发展新路径的再造。

“现在工业用地低价都有标准，很多项目占地多、优惠期要求长等成本较大的，我们都会拒绝。”常州高新区管委会官员王忠良说，这是因为开发区的容量已接近上限。《意见》也因此提出，要完善开发区土地利用管理制度，严格执行土地出让制度和用地标准等，强调了土地、生态资源的集约化利用以及对环境的保护。

开发区一直是制度创新的先行者，这是开发区在新一轮转型发展中的重要前提。

21世纪经济报道记者梳理发现，与之前其他部委下发的有关促进开发区转型升级的文件精神“相通”，《意见》进行了总结提炼，高水平的开放作为一以贯之的重点，赋予了开发区在管理体制创新上继续承担“破冰者”的新使命。

但实现更高水平的开放并不仅仅是对外，也包含了对内和自身改革。长期以来，开发区的产业发展和资源整合还是局限在相对有限的区域内，总体上资源利用的效率存在差异，不利于产业特色的形成。也就是说，过往体制的重点是公共服务的集中供给，即政府管理的相对集中和一定程度的简化，发展至当下已与现行改革的形势和要求不适应。

因此，现阶段开发区发展已经到了必须突破现有行政和区域的界限、进行产业布局和资源整合的新阶段，打破封闭式区域内资源整合的模式，在更大范围内统筹分工协作。

夏网生认为，要把更多的权力下放到基层和企业，规定开发区行政管理部门只能做什么，让区内的企业有充分的自主权。比如，上海浦东新区尝试将科委和经信委两个部门的合并，使得科技创新中科技与经济两者更好融合。

这一政府部门“融合”的案例，也为开发区的整合带来的一个“切口”。《意见》指出，鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为主体，整合区位相邻、相近的开发区，对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销，建立统一的管理机构、实行统一管理。

江苏省社科院社会发展研究中心何雨博士认为，《意见》吹响了开发区建设的“供给侧结构性改革”号角，明确了开发区的定位、功能和管理体制改革目标，“意味着国家要对小而分散的其它开发区兼并重组，推动开发区数量的‘去产能’。”

截至2015年底，江苏省列入省商务厅名册的省级以上开发区共有131家，其中国家级开发区44家，省级开发区87家，创造了全省一半以上的经济总量和财政收入、80%左右的工业增加值、进出口总额、实际利用外资。在数量领先全国的同时，各类开发区也也存在名称、种类繁杂，有经济（技术）开发区、工业园区、高新技术产业开发区、旅游度假区、创业园以及148家特色产业园等，规则不统一，政策、标准不一致，产业结构和管理模式又不完全相同，归口管理部门多，优化整合不够，难以形成合力。

对此，《意见》提出，各类开发区要明确发展方向。其中，国家级开发区要发挥示范引领作用，突出先进制造业、战略性新兴产业、加工贸易等产业特色；省级开发区要依托区域资源优势，推动产业要素集聚，成为区域经济增长极，带动区域经济结构优化升级。

另一方面，《意见》同时指出，要规范开发区设立、扩区和升级管理，原则上每个县（市、区）的开发区不超过1家。限制开发区域原则上不得建设开发区，禁止开发区域严禁建设开发区等。

（来源：21世纪经济报道）