本文系园区中国根据张江高科副董事长、总经理葛培建提供的重要材料独家编辑成文，特此感谢葛培健先生的不吝分享！

目前，中国产业园区开发大多数还是依靠传统的政府投资渠道，对引入社会资本的意义大多数停留在“融资”的概念上，未能形成“融资+融人”的整合效应，后者才应该是园区PPP这种创新模式的应有之义，也就是园区中国一直强调的“大运营”概念。

这段时间园区中国全国范围内调研了众多产业园区，已经有不少园区开始尝试园区PPP的创新式操作，也涌现了部分很值得推荐的案例。但今天，我们要讲述的是中国第一个园区PPP的故事，并且要追溯到有点遥远的1999年了。

这个首吃园区PPP螃蟹的产业园区叫作上海张江技术创新区，位于祖冲之路以北、科苑路以西、龙东大道以南、景明路以东区域，面积约为1平方公里，是张江园区最早开发的区域之一。

1999年8月，上海市委、市政府提出了“聚焦张江”的战略决策，要求进一步集中力量加快张江高科技园区开发建设，把张江高科技园区建成名副其实的国家生物医药产业和国家软件产业的创业基地。根据上海市委市政府的战略部署，浦东新区管理委员会决定在张江高科技园区内建设1平方公里的张江技术创新区，为支撑和引领张江高科技园区建设发挥示范作用。

面对1999年上海全市地方财政收入仅为431.8亿元，且当年固定资产投资总额需求超过1852亿元的现实情况，浦东新区在张江技术创新区投资建设运营中首创了“BOO”（建设-拥有-运营）模式，即PPP模式的一种，于当时而言，在解决资金和运营难题的背景下，开创了政府与社会资本合作投资、建设运营科技园区的先例。

之所以把这个项目模式叫作“BOO”，是因为张江技创区的资产所有权为张江高科（本文中所提张江高科，均指“上海张江高科技园区开发股份有限公司”），后续张江高科不需要移交给政府，因此遵循了“建设-拥有-运营”的模式。

1999年浦东新区在建设张江技创区的过程中，为促进对高科技创新基地的市场发展和规范管理，并有效体现政府对高科技项目的政策扶持，原浦东新区综合规划土地局经调处会同区国有资产管理办公室产权处（当时葛培健即任职于此，并重点参与了该BOO模式的设计与实施），经过创新探索，提出了在全国范围内首创园区BOO经营模式，率先提出了“政策引导，企业建设，政府租用、创业者受益”的BOO创新机制：

一是浦东新区综合规划土地局经上海市浦东新区管理委员会授权，代表政府委托张江高科在该区域内建设环境美、标准高的孵化用房、市政配套设施；

二是张江高科按照相关协议约定，在政府必要的监管下，负责经营管理张江技创区，与新区政府合作创造优良条件吸引海内外大学、企事业单位，在该区域内设立研发机构和高科技创新企业；

三是政府和张江高科均需按照相关协议约定履行相应义务并享有相应权利。政府以支付约定租金的方式，合理保证张江高科的回报。

具体的BOO实现形式是“建设+租赁”：

一是政府租用由政府委托开发建设的张江技术创新区内的土地、孵化用房及其相关的绿化、市政基础设施，不包括在该技术创新区内有其他投资方实施的所有设施，租用期限为20年。政府监督开发建设规划和设计，并要求企业按技术创新区开发建设进度要求进行实施。建设过程中，政府对企业实施建设的技术创新区项目进行验收并提出改进建议和措施。政府根据张江高科提出支付租金的书面申请，由新区财政局支付租金。

张江技术创新区开发建设总投资估算为6.295亿元人民币， 包括由张江高科已建成或待建的前期动拆迁、绿化、市政配套、孵化用房。根据技术创新区开发建设估算投资，政府按照先高后低的原则，在租用期限内即1999年开始至2018年，向企业支付租金，平均每年支付的租金相当于估算总投资额的7%。若开发建设的费用经决算审计与估算总投资发生差异，政府支付的租金将做相应的调整。

二是若在租用期内由于通货膨胀，国家上调银行贷款利率，政府将相应提高年租金。此外，政府也会根据企业的请求，帮助企业解决技术创新区开发建设中的有关困难和问题。

然而，如果仅仅就停留在建设和租赁上，并不能完全体现园区PPP的产业扶持和运营管理上的特色。在具体经营管理方面，参与方的设计上有如下五个重点：

一是政府按照技术创新区的功能需要，向企业提出委托经营管理的标准和要求，明确经营目标及考核要求，企业承担委托经营管理期间发生的管理和运营费用。

二是政府定期对企业的经营管理质量和效率进行检查，提出相关的改进建议和措施，同时明确下一步经营目标和考核要求。

三是政府每年委托审计部门对企业在技术创新区的经营管理收入与支出进行年度审计。

四是政府会同相关部门每5年对企业经营管理质量、财务等方面作综合性审定，以适时调整委托经营管理的内容、标准。

五是企业取得的经营和管理的各项收入（包括经营收入和入股权益等）专款专用，主要用于管理运用费用支出；若收入抵扣成本后有节余，经政府审定批准，可作为政府对企业的投资；若在经营管理初期发生亏损，企业可向政府提出解决资金困难的要求。

张江技术创新区BOO模式的运作可以表述为，浦东新区人民政府授权新区综合规划土地局作为项目发起方与实施机构，通过单一来源采购方式选择张江高科对园区进行开发、建设和运营；张江高科负责提供张江技术创新区用PPP的用地，并承担实施张江科技园区内PPP项目开发、建设和运营管理工作。政府与张江高科按协议约定享有权利和承担义务。

在上述运作结构的设计中，政府对项目建设标准及运营虽然未明确具体要求，但明确了需根据政府要求逐步明确的解决机制，这主要是因为园区开发是一项系统性、长期性的复杂工程，政府相关部门可以参与项目开发过程，对特定事项享有一票否决权，从而在园区开发过程中有效地约束社会资本的不当行为，以保证公共安全和公共利益不受侵犯。同时，政府方股东也将承担一定协调责任，减少社会资本在运作项目过程中的压力和阻力，从而有利于园区开发的快速有序推进。

自1999年“聚焦张江”战略启动后，经过3年建设，2002年技术创新区的市政配套及房产开发任务如期完成，建成的建筑及公共设施面积约10.2万平方米，其中包括孵化楼、创业公寓、写字楼、体育休闲配套设施等，为入住的中小高科技企业的孵化和发展提供了平台。

截止2014年，回租合同区域内已聚集企业数已达124家，包含各类科技创新型企业、跨国公司地区总部、国内外知名IT企业、国家级研究机构以及高等院校。引进了中科院上海浦东科技园、科技部科技成果转化基地、浦东火炬创业园、上海高校科技产业园、国家CAD工程研究中心、国家中药标准化中心、张江创业中心、上海股权托管交易中心、英特尔、联想、英飞淩、芯成半导体等多家创业孵化企业入驻科技创新区，完全实现了1999年市委市政府提出的建设中国最大孵化器和技术创新示范区的战略目标。

从政府角度来看，仅需以未来20年年均较少的支出，就创建了张江高科技园区的核心区域，推动了张江核心园产值从2000年76.91亿元发展到2014年底3125亿元 ，税收从2000年的2.6亿元发展到2014年底170亿元。

与此同时，张江高科作为与政府合作的企业主体，除了获得直接经营收入和可经营的科技地产产权外，还可以获得政府支持的保底租金补贴。特别指出的是，租金补贴支付方式是前高后低，与创新基地的经营收入前低后高相反，有效地平衡了张江高科的资金收支压力，优化了张江高科的财务报表，改善了盈利状况，为张江高科的持续稳健发展创造了良好的初始条件。

2009年3月31日，浦东新区人民政府批准同意了“张江技术创新区控制性详细规划”，根据批复要求，技术创新区将通过调整规划、改建扩建、统筹开发的手段达到形态再造、空间再造、环境再造的目标，进一步提升该区域的品味和竞争能力，使技术创新区成为具有完善综合服务功能的张江科学城。2016年5月，在张江科学城大框架下，张江西北片区的城市更新设计工作已正式启动。

在这样的全新发展形势下，2015年1月5日，张江高科与上海市浦东新区发展和改革委员会签署了《张江技术创新区建设与租用补充协议》。其中提出，为落实国家关于土地节约集约利用的重要决策，推进张江园区的 “二次开发”、提升张江园区产业能级、产城融合及城市化配套水平。本着尊重历史，遵守上市规则，兼顾各方利益的原则，经平等、友好协商，签署《张江技术创新区建设与租用补充协议》，提前终止 1999 年签署的《张江技术创新区建设与租用协议》并进行了相应的结算和补偿。

自2015年1月1日起，原浦东新区发改委租赁范围内的土地房屋资产将由张江高科收回进行开发运营。除按照《补充协议》约定支付租金补偿外，该土地房产占有、使用、收益、处分权均归属张江高科独立享有。

在张江技术创新区已完成企业引进和孵化功能的前提下，该PPP项目的提前终止，也确实是考虑到张江区域在上海经济发展和国家政策变化下，在产业环境与政策背景发生重要变化的应对措施，并不因此影响到整个PPP的效率和本意。我们认为，如果能够在PPP整个生命周期中提前预测、规划和确定一些提前量，无疑会让这个PPP案例变得更完善可持续，也给后续的一些PPP操作提供了启示性的思考。

总体来看，我们认为张江技创区PPP符合了PPP的“合作共盈、利益共享、风险共担”三大特征优势：

在项目合作方面，在项目投资、建设和运营过程中，政府相关部门与张江高科紧密合作。截止2006年，张江技术创新区累计引进科技创新型企业、跨国公司地区总部、国内外知名IT企业、各类国家级研究机构、高等院校和培训机构项目上百个，完全实现1999年市委市政府提出的建设中国最大孵化器和技术创新示范区的战略目标。与此同时，张江高科既盘活了该地块土地资源，又因张江技术创新区集聚资源和示范作用，使张江高科从此进入了高速大发展黄金时期。

在利益共享方面，张江高科获得了年均7%回报率以回租方式获得回报，回报水平相对比较适中，委托经营收支成本节余，政府有权根据需要以补贴或增加对张江高科投资方式分享超额收益，有效控制了社会资本在项目执行过程中的过高的超额利润，实现双方的利益共享机制。

在风险分担方面，社会资本投资PPP项目要有合理的回报，其中，张江技术创新区BOO模式具体操作中，政府对张江技术创新区内的土地、孵化用房、绿化、市政基础设施等实行包租，并委托张江高科实行经营管理，政府承担最低需求风险，体现了风险可控、风险共担机制，提高了社会资本参与PPP项目的积极性和可行性。

同时，作为中国首个园区PPP探索，张江技创区PPP还有三个非常值得关注的特点：

一是开创了政府与社会资本平等协商先例。

张江技术创新区PPP模式约定了政府与张江高科各自的权利与义务：张江高科需按照政府批准的投资计划，用3年时间完成指定区域内规定标准的科创基地建设，且在受托运营期内按政府要求完成约定的经营和考核目标，方可获得约定的租金收入；与此同时，政府也需按照协议约定审批投资与建设事宜，协助张江高科解决开发建设中的有关困难和问题，并及时按约定支付租金的义务，开创了政府与社会资本平等协商先例。

二是创新了租金支付方式，匹配了融资需求。

1999年至2001年约两年多的时间内，政府支付的租金约占总投资的40%，较好地匹配了区域建设的资金需求进度，有效地减轻了张江高科作为上市公司在建设初期所面临的资金支出压力。同时，前十年租金支付基本可以覆盖项目贷款本息，这源自浦东新区政府对该项目融资的直接支持，为项目成功融资奠定了基础，是PPP项目融资结构的创新。

三是创新了PPP用地模式，集约了土地开发资源。

一般而言，PPP用地多是新增供应的用地模式，即符合划拨条件要求的可以采用划拨模式，不符合划拨条件的可以采用出让、租赁、出资模式。但张江技术创新区建设用地却创新地利用了张江高科所拥有的尚未开发的土地资源，一方面解决了政府PPP项目土地资源的来源问题，另一方面也解决了张江高科土地开发利用问题，开创了政企土地合作新模式，为解决浦东新区土地集约化问题开创了一个全新的思路，即由拥有土地的企业提供建设用地、政府在规划等方面予以适当调整，共同解决开发土地利用水平不高的问题，提高土地的使用效益。

事实上，很多人对此模式可能会存在一些“准PPP”的疑问，比如张江高科是否可以算作社会资本方？因为张江高科本身就是浦东新区的区属平台企业，双方之间是一种体系内的关联交易，将其作为“社会资本方”是否略属牵强？

对此葛培健认为，财政部11号文对社会资本做了界定：社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。张江高科是张江集团控股的社会公众公司，严格意义上说并不是本级政府所属平台公司和国有企业。另外，国家后续发文，对于本级政府所属融资平台公司，只要该公司发公告承诺不承担政府债务，也可以视作社会资本。

张江高科虽然是国有企业，但是作为一家96年上市的公司，已经实现了市场化经营，根据目前的政策，完全可以作为社会资本参与PPP项目。

不过，即便张江高科算作社会资本方，公共部门选择社会资本方是否有足够合规合理的竞争性磋商、招投标程序？如果没有，对于PPP而言可能也会是一个重大缺失的硬伤。

对此，葛培健也有不同看法，他认为，PPP模式的选择要因地制宜，不拘泥教条。

“规范的PPP模式要求不能直接指定合作社会资本主体，张江技术创新区项目建设因地制宜地选择了由政府直接指定张江高科为合作主体的模式。究其历史原因主要有两个：一是政府探索新模式时，相对谨慎，带有一定的试验性；二是当时社会资本市场条件也不成熟，即使按照规范PPP流程操作，也不一定能找到合适的社会资本。正是考虑到当时实际情况，政府采取直接由政府指定社会资本合作主体方式，这也是技创区能取得试点成功的重要原因。因此，实际操作中，建议政府与社会资本合作不应当教条地照搬固有模式进行，而应根据实际情况采取灵活恰当的方式。”

不过即便不考虑这些因素，以当今的眼光来审视，这个PPP模式也的确存在一些时代性的缺陷，比如：

运作程序不规范，政府在授予技创区项目投资、建设、运营前未进行详细的可行性论证；

双方合作初期因为难以预见一些不确定性的变化，对相当多重大问题均未事先约定，而是事后以政府下达指令的形式要求张江高科来执行，并未难以体现政府与社会资本的平等地位；

PPP模式中政府应该依据合作协议约定绩效付费，但在这个PPP案例中仅以固定租金回报形式付费，既不满足按绩付费原则，也不符合风险共担，超额收益分享的PPP原则；

规范的PPP模式中相关协议将构成一个完整的合同体系，从而确保PPP合作成功，而案例中仅有两份协议，相关关键的融资协议、建设施工协议、咨询服务协议、保险协议等均未涉及。

总而言之，我们还是可以将其看作是早期中国产业园区向PPP模式积极探索，进行创新性政企合作交易结构的一种大胆尝试。张江技创区PPP，对于今天的园区PPP理论和实践，还是有着重要的启示借鉴意义。