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内容提要：这是发生在上海的一个旧厂房改造遭遇困境的真实案例。由于新增工业用地困难，旧厂房、闲置工业区、老旧建筑的重新改造盘活成为目前北京、上海、深圳、广州这几个一线城市最炙手可热的金矿，我们园区中国的后台也多有读者来询问相关案例。
国际金融报所报道的这则案例非常具有典型性，老旧厂房的改造看似仅仅是个技术活，但其背后却有着复杂的法律考量、利益纠葛与社会影响，尤其在当前的大气候下，地方政府“一步三回头”的谨慎态度也给这种改造埋藏了很多的隐雷。
比如文章中的这类老厂房改造，违法建筑的风险、复杂的产权问题、国有资产流失的担心、缺乏统一标准、政策的惰性保守等种种问题如同浮世绘一般清晰投射出来，这场金矿挖掘之旅恐怕道阻且长。
上海海远投资管理有限公司董事长庞焕泰最近非常烦。自从2012年底接手闸北区江场西路220号的老厂房改造项目以来，他联合多位股东，先后投入数千万元对厂区整体规划和改建，试图将其打造成为“国家级市北高新园区的一个亮点”。
如今，工程将竣工，招商工作也顺利，只待开业，但庞焕泰意外地收到了“园区内存在违法建筑”的通知，要求暂停一切施工，并且整改。为此，他不得不处理银行停止贷款、签约业主退租索赔、投诉者的经济补偿、新建建筑政府不予验收办证等一系列麻烦，企业面临资金链断裂甚至倒闭的苦境。记者现场看到，园区内两栋新建大楼的大门紧锁。
“我的事情具有典型性。”庞焕泰表示，几乎所有上海老厂房的改造都面临搭建“违法建筑”问题，数量相当庞大，涉及到的产值恐怕达千亿以上，“如果不解决类似的问题，恐怕上海市政府推进老厂房改造工作，难以如期完成”。
《国际金融报》记者了解到，截至2012年底，上海的工业用地总量已累计供应856平方公里。目前，上海市已经研究决定将工业用地控制在500平方公里以内，这意味着将有超过300平方公里的工业用地要被减量、拆除或复垦，或者转型为其他建设用地。如何理顺工业老厂房的改造流程以及完善相关的政策配套，不仅有利于盘活存量工业用地，对于推进当前产业结构调整的发展战略也有重大意义。
江场西路220号项目因产权等问题，目前被要求整改
由于上海农用地储备并不充沛。因此，在盘活土地存量上，上海的工业用地是主力，上海国资委旗下的企业占有上海土地总量10%以上的老厂房迎来新开发局面
谈老厂房的改造问题，还得谈谈老厂房的由来。
作为一个工业城市，上海的历史源远流长。上世纪二三十年代，上海成为了民族资本的集聚地，如今的苏州河地区曾是上海最繁华的工商业中心之一，被誉为“华界工厂发源大本营”。
1949年之后，这些工厂大多转移到上海国企的手中，其中大部分工厂被安排在闸北、虹口、杨浦等老工业区。改革开放以来，随着产业结构调整，传统工业制造业不断萎缩，上海的“老国企”陷入了经营困境，曾经辉煌的工厂停工，甚至被废弃。
上海究竟有多少被废弃的老工厂？中国房地产数据研究院执行院长陈晟曾向媒体透露，上海国资委出资监管企业的土地总量不少于660平方公里。如果数字属实，这意味着，上海国资委旗下的企业占有上海土地总量的10%以上。
一边是老厂房“占用”大量土地，一边是上海建设用地“捉襟见肘”。2013年底，上海建设用地3070平方公里，约占全市陆域面积45%。距离2020年3226平方公里的“终极规模”，只剩下156平方公里的增量空间。上海市规土局副局长岑福康曾表示，“上海建设用地总规模接近规划天花板，新增用地空间非常狭小。”
与其他省市不同，由于上海农用地储备并不充沛。因此，在盘活土地存量上，上海的工业用地是主力。正是在这样的背景之下，上海开启了利用工业用地发展现代服务业的“腾龙换鸟”之路，而工业老厂房改造就是其中的一项重要途径。
庞焕泰告诉《国际金融报》记者，早在十余年前，已有投资者对闲置的工业厂房进行改造。当时并未出台具体政策，所谓的“改造”也只是对老厂房外立面进行简单的整治，直接作为仓库出租。
2006年或许是分水岭。从那一年开始，庞焕泰明显感到政策在逐渐放松，进入这一行业的投资者越来越多。直到2008年，上海市出台《关于促进节约集约利用工业用地、加快发展现代服务业的若干意见》，明确指出“积极利用老厂房，促进现代服务业健康发展”。
一种是简单整治外立面后即对外出租；另一种是对整个园区进行重新规划和建设。后一种模式投入大、耗时长，但使用情况和经济效益较好
老国企的老厂房自此找到了一条摆脱历史包袱、转型重生的路。
以江场西路220号项目为例。《国际金融报》记者查阅厂区以前的照片发现，改造之前厂区内建筑物大小不一，房屋渗漏现象严重，有些房子属于无证搭建。其产权方上海服装集团进出口公司物业部经理马哲表示，因为之前无财力对厂房进行整体改造，只能靠低层次出租来补贴下岗工人。厂区内，不仅有小仓库，还有盒饭加工点，整个厂区脏乱差。
2012年，庞焕泰所在的投资管理公司接手了这一项目，邀请设计公司对园区进行重新规划和建造，拆除了厂区中原有的36栋建筑，面积约1万平方米，其中无证建筑面积7000平方米。对有保留价值的一栋楼进行外立面改造的报建，对拆除了无证建筑按临时项目报建，对拆除的有证建筑则完全按法律法规取得了相关批文。
“作为投资者，为了获取好的环境，自拆了那么多无证面积，必定会增加一点面积，以平衡一下投资回报。”庞焕泰告诉《国际金融报》记者。
《国际金融报》记者了解到，目前存在两种老厂房改造方式。一种是简单整治外立面后即对外出租；另一种是对整个园区进行重新规划和建设。
两种改造模式所产生的经济效益不尽相同。资料显示，截至2014年9月，上海市静安区现存丧失原来产业功能的厂房共52处。其中33处使用情况和经济效益较好，13处使用情况一般、经济效益不高，6处无经济效益。
上海自动化仪表股份有限公司董事、党委书记陈修智曾多次参与老厂房改造。在他看来，前一种模式投入少、见效快、没风险；而后一种模式投入大、耗时长，但更注重质量和形象，摆脱了传统模式的束缚，“部分老厂房低效率运作的主要原因在于厂房缺乏系统规划，公共设施陈旧，设备老化，与附近社区在空间形态和功能上缺少联系”。
拆了近万平方米，仅新增面积2000多平方米，算“违法建筑”吗？增设停车场、卫生间、花园、体育场馆等公共设施，是否也属于违法建筑
然而，正是这个“重新规划和建设”的决定让江场西路220号项目扣上了“违法建筑”的帽子。此前媒体报道，“工厂园区南面的一幢楼房被推倒重建，不仅增加了一层，还打造了一个转角；而北面的楼房原来有5层，改建后变为7层；围墙边的绿化带也被楼房侵占。整个工厂园区的新增面积达2000多平方米”。
对此，庞焕泰很不服气。在他看来，拆了近万平方米，而新增面积只有2000多平方米，并未超过改造之前的面积，算不上“违法建筑”，“如果自拆无人肯定，以后谁家还会自拆违法建筑呢？”
而且由于工业厂房的特殊性，投资者若是对其进行系统改造，势必会改变原有的建筑形态。
“工业老厂房往往是一整排低矮建筑，整块土地容积率低，而且层高蛮高，有的甚至高达10余米，不适合发展生产性服务业。为了提高使用效益、节能减排，投资者通常会采取加层或插层的做法。”庞焕泰告诉《国际金融报》记者。
此外，工业老厂房转变为创意产业园区，还需另外增设停车场、卫生间、花园、体育场馆等公共设施，这是否也属于违法建筑？
据庞焕泰透露，在与政府相关部门的沟通中，“诸多政府官员也承认，这种情况普遍存在，但‘民不告官不纠’。有人投诉举报你，只有自认倒霉”。
对此，庞焕泰非常气愤，“我们实施工业厂房改造，一不影响居民生活，二不乱搭建，只因为有人举报，就没完没了地查处报道。连举报人都称不是对项目的，而是为了讨些经济补偿，并已认错撤诉。现在已经出现敲诈勒索的现象，诸多创意园区以有违法建筑为由不缴纳租金和物业管理费。如此下去，谁还敢从事工业厂房改造呢？”
截至发稿，上海市规划和国土资源管理局并未对“老厂房改建为创意产业项目应参照一般办公建筑的标准进行控制”的说法作进一步解释
事实上，全国范围内，关于老厂房改造的技术标准一直没有明确规定，各地的“土办法”标准不一。
2010年8月，广州市规划局制定《关于推进市区产业“退二进三”和旧厂房改造工作中临时建设工程有关规划管理要求的通知》，提出为完善使用功能及满足建筑设计规范需要，可适当调整内部平面，但“加建、扩建，其所增建筑面积原则上不超过原有合法建筑面积的20％”。
去年7月，厦门市政府出台《关于印发闽台（厦门）文化产业园核心区二期项目改造建设审核审批意见的通知》，规定“可增加不超过原产权面积12%的建筑面积用于增设电梯、通道性连廊、消防通道、消防楼梯及景观提升等相关配套设施的改造”。
为了了解上海市政府的相关规定，《国际金融报》记者曾多次联系上海市规划和国土资源管理局。一名黄姓工作人员在回复邮件中表示：“有关政策详见《上海市人民政府办公厅转发市规划国土资源局制订的《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》的通知》。”
上述文件规定，市规划国土资源局、各区县政府应组织编制相关详细规划，结合功能定位、产业业态、设施配套条件等，具体确定转型区域用地规模、空间布局、开发强度、配套设施、道路系统、绿化环境、风貌保护等控制要求。该文件规定：整体转型区域应加强公共绿地、开放空间控制，增加公共服务设施。规划公共绿地、广场用地及地块开放空间用地占城市建设用地的比例应不低于15%。
此外，上述文件还规定：零星工业用地自行开发的，应向政府无偿提供不少于10%比例的建设用地用于公益性设施、公共绿地等建设。
然而，上述规划标准属于区域性规划的范围，至于建筑物本身的标准并未详细说明。
而在上海市政府2008年出台的《关于促进节约集约利用工业用地、加快发展现代服务业的若干意见》中，规定老厂房改建为创意产业项目，应“参照一般办公建筑的标准进行控制”。
老厂房改造标准的缺失，让包括庞焕泰在内的诸多投资者陷入两难之中。若对原厂房进行一般性改造，则失去了老厂房改造的意义；若伤筋动骨实施改建，则有可能被列入“违法建筑”的行列中。
庞焕泰告诉《国际金融报》记者，他希望政府有关部门能参照正常房地产开发程序，在老厂房改造之初就对其进行详细规划，从而设置出规划条件。比如，这一区域的容积率、绿化率是多少，原有建筑中哪些有保留价值，哪些拆除，牵头单位应该是建设和交通委员会。工业厂房改造不能停止，而是更具科学性和法制化。
江场西路220号项目从2013年开始建设，但直到2014年6月6日才取得《建筑工程施工许可证》，确实是提前开工，原因是希望减少经济损失，目前上海市老厂房改建园区项目报备程序非常复杂，如果取得许可证后开工，投资损失过大
除了“违法”多建外，庞焕泰的另一个错误是在没有《建设工程施工许可证》的情况下提前开工。
《国际金融报》记者了解到，江场西路220号项目从2013年开始建设，但直到2014年6月6日才取得《建筑工程施工许可证》。
盈科（上海）律师事务所房产部主任宋安成律师告诉《国际金融报》记者，根据《上海市拆除违法建筑若干规定》，没有取得《建设工程规划许可证》的建筑物应当认定为违法建筑。
为何在没有取得相关证件的情况下提前开工？庞焕泰在接受《国际金融报》记者采访时坦言，确实是提前开工，原因是希望减少经济损失，“工业厂房改造项目，需要支付给产权单位租金。现在的租期均很短，许多项目的租期不足5年，如果做不到特事特办，加之报建程序繁杂，建设期过长，如果待取得《建筑工程施工许可证》后开工，甚至收不回投资款租期就结束了。”
《国际金融报》记者了解到，目前上海市老厂房改建园区项目报备程序仍需历经用地、规划、建管、消防、卫生、环保、竣工验收、办证等诸多审批程序。2011年，上海市政府下发《关于进一步规范本市建筑加强建设工程质量安全管理的若干意见》，对于工业老厂房的改造要求更加严格，导致项目报备时间长、程序繁复。
在闸北区，通常的做法是投资方和产权方签订租赁合同后，委托设计单位出具概念性方案，并将改造后的经营业态报区商务委，区商务委在召集相关职能部门及产权方开协调会，出具会议纪要。投资方凭会议纪要申办外立面改造规划许可证，随后便可改造所租赁的工业厂房。
《国际金融报》记者致电闸北区规划和国土资源管理局了解情况，相关工作人员确认了这一流程。至于此项规定是否合法，该工作人员表示老厂房改造项目主要是由区商务委牵头，该局只是作为协调单位，自己并不清楚情况。
值得注意的是，1月8日，闸北区原区委书记、现黄浦区委书记翁祖亮到区建设系统调研，肯定了江场西路220号工业厂房改造符合区产业导向，要求区有关部门不等不靠，妥善解决工业厂房改造中遇到的困难和问题。
国有企业改制，企业关停并转等原因，导致老厂房的权属关系犬牙交错。而在走整改程序过程中，遇到政策打架的情况时，各部门又都不会让步
老厂房改造中出现的诸多难题，归根结底是由老厂房复杂的产权关系所导致的。
宋安成律师告诉《国际金融报》记者。如果严格按照流程操作，老厂房改造应该先明确产权关系，由政府进行土地收回储蓄，再拿到市场挂牌。但在实际操作过程中，这一方案困难重重。
首先是复杂的产权问题。由于国有企业改制、企业关停并转等原因，导致老厂房的产权复杂。此前媒体曾报道，虹桥机场T1航站楼以东的一块547亩土地，涉及民航华东管理局、民航华东空中交通管理局、上海机场、东方航空和中航油5家单位，权属关系可谓犬牙交错。
其次，大部分老厂房都是划拨土地，难以办理出《国有土地使用权证》和《建设用地规划许可证》。而这是取得《建设工程规划许可证》的前提条件。若是由政府回收土地后在挂牌出让，则往往需要达到“净地”的标准，但老厂房的改造不可能将所有建筑都拆光。
“遇到政策打架的情况时，各部门都不会让步，因为让步就意味着突破相关规定，意味着承担责任。”宋安成律师如此解释老厂房改造过程中的政策难题。
老厂房在改造过程中“无法可依”，也就导致权责不清，“违法建筑”层出不穷。比如，庞焕泰希望政府能提前确定老厂房改造的规划标准，但《国际金融报》记者咨询业内人士发现，一个区域的规划标准往往在《建设用地规划许可证》颁发时就予以确定，若是出让土地则在土地挂牌时就会确定。
然而，对于老厂房改造，既难以获得《建设用地规划许可证》，又不属于出让土地，导致相关的规划标准出现空白。
“不改变建筑形态”、“不改变使用权人”、“不改变用途”是上海市老厂房改造三不变原则，在新的历史条件下，已经不再适用，是不是该变一变呢
《国际金融报》记者了解到，尽管上海市政府大力支持利用工业老厂房兴办信息服务、研发设计、文化创意等现代服务业，但是老厂房改建园区目前仍不能突破“三个不变”的原则：“不改变建筑形态”、“不改变使用权人”、“不改变用途”。
业内人士分析，政府部门对老厂房改造如此谨慎，也是出于国有资产流失的担心。因为老厂房一旦被拆，其权证就自动灭失。此外，老厂房在改造过程中加层、插层，如果当地拆迁，政府担心投资开发商可能会借此索取巨额赔偿。
为了规避责任，地方政府通常会做出各种各样的规定。比如厦门市政府在闽台（厦门）文化产业园项目改造审批意见中就表明，新增建筑面积部分不办理规划“一书两证”、不办理产权，产权面积仍按原建设工程规划许可证认定。
然而在新的历史条件下，老厂房改造的“三个不变”原则已经不再适用，需要做出改变。
事实上，老厂房在改造过程中，由于改变了原有的使用功能，其土地性质已经发生改变。根据我国《城乡规划法》及国务院的相关规定，土地性质变化应当由有关部门核定补缴土地出让金。
宋安成律师告诉《国际金融报》记者，此前上海市政府在这一方面并无特殊规定。闸北区归土局工作人员也证实，老厂房出租不改变土地性质，用于研发、总部、办公楼这样的服务业，被叫做“2.5产业”，统一由区商务委认定，可以不补缴土地出让金。但该工作人员同时强调，从规划部门的角度来看，土地性质发生了改变。
上海市政府大力发展“2.5产业”，本意是为了盘活存量工业用地，但在无形中给老厂房改造带来了新的难题。庞焕泰建议，老厂房投资商在开发过程中，应该补缴工业用地地价差，以增加政府土地财政，同时获得真正的“名分”。
在外省市，老旧工厂改造需补缴土地出让金已经成为了普遍的做法。比如，广东省中山市早在2010年就规定，“以行政划拨方式取得的国有建设用地改为经营性用途，在土地使用权人不变的前提下，可申请以协议出让的方式补办出让手续，补缴土地出让金。”
2014年5月，上海市政府出台最新的《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》的通知，其中第十三条明确提出土地使用条件一旦发生改变，应按照市场价格补缴出让价款，并按照规划用途取得新的建设用地使用权。尽管动作稍慢，但上海市政府正在行动起来。
（文章来源：国际金融报）
