文 | 火花S-Park创始人宋振庆

（本文摘自《园区中国4：共舞园区PPP》第五章《运营之魅》，）

在中国产业园区有一句话，叫做“背靠市长，面向市场”。这句话既生动地点明了产业园区所处的微妙位置，也包含了目前政府强力干预下产业园区面临的一些问题，其主要就表现为“大政府、小市场、强资产、弱运营”。

在我们的观察中，以往政府主导产业园区发展存在着一些较为普遍的弊病：

1、重资产为先，运营管理创新不足甚至严重缺位。我们在很多城市看到一些政府类园区，设计非常高大上，不惜成本建起来几十万方的漂亮物业，结果冷冷清清门可罗雀，即便有一定的招商成绩，在后期的运营管理方面也是青黄不接，引发入园企业的怨声载道。毕竟，运营管理与开发建设不同，不可能有短期显性的效果出现，往往被政府有意无意地给“省略”掉了。

包括上面我们所统计的财政部、发改委以及各级政府所推出的数百个园区PPP，其中大部分还是侧重于基础设施，对于后期运营管理的强调仍然鲜见，由此可见，从中央政府到市场执行层面，对于园区轻资产运营的重视程度远远不足。

2、不尊重产业规划和园区发展的规律。只是一味追求观感和政绩，经常喊的是“三年出成绩”、“五年大变样”，忽略了产业规划的重要性和园区自身成长发展的规律。有的政府领导甚至要求一个已经规划好的园区重新规划出八大产业集群出来，园区负责人只好硬生生凑出8个产业来，至于为什么要做这些产业，当地是否有这个资源禀赋，是否和周边城市形成重复建设与竞争等等就不在考虑范围之内了。

3、不重视金融风险。由于不是企业化的操作，很多政府部门对于园区开发金融风险的重视程度远不如一些市场化的企业，为了快速出成绩，寅吃卯粮，拆东补西的情况司空见惯。只要能够快速建起园区，不惜最大限度地放大政府融资杠杆，追求最大规模的融资，而忽略投资的科学合理性以及未来的还债风险，为以后埋下了一颗颗定时炸弹。

基于对以上弊病的思考，我们坚持认为，作为公共产品和服务内容的重要组成部分，产业园区的核心本质在于轻资产运营，而绝非重资产。

产业园区的价值创造，应该是一种基于产业价值引擎的轻资产实践。要达成这个实践的终极目标，则必须转变政企合作的既有职能、理念和范式，走向“小政府、大运营”。

首先我们来看一下产业园区的价值创造，其主要包含三个层面：

1）产业价值创造：能够产业的转移、落地、孵化、成长、发展、壮大、退出提供全生命周期的价值服务体系，包括产业规划、产业引导、产业孵化、产业承载、产业服务、产业金融、产业投资、产业运营等环节，切实创造和提升产业价值。

2）区域价值创造：产业价值提升之后逐渐产生外部性和协同效应，为一个区域发展带来就业促动、民生改善、财政增加、税收提升、土地增值、面貌更新、社区繁荣、绿色循环等等优势。

3）经营价值创造：经营主体通过产业园区的开发、建设、运营、服务，形成可以盈利的经营模式，创造自身的经营价值，从而能够以更低的成本，更好的效率，更高的回报去开发经营一个园区。

这三个层面的价值创造，都是政府需要的，但是以政府“风险厌恶、创新束缚和效率瓶颈”的属性，很难真的引导政策、资本、资源等正确地流向这些层面。正如我们在第二章所述，我们需要一个统领性的大运营方，帮助物尽其用地规划、统筹和策划PPP每个环节与因素的摆放设置，而政府则充分放权，自己收缩精力为这种运营做好政策性的服务和配套，也就是我们所谓的一种“小政府+大运营”的路径。

然而，很多地方政府实践中的确把自己便成了“小政府”，而更看重社会资本方园区建设的重资产指标，以为只有这种重资产建起来才算是“物有所值”。

我们始终强调，就园区PPP领域而言，重资产并不能直接或者独立地创造上述这三个层面的价值，因为其只是创造现金流和空间载体，只有产业地产的轻资产运营才创造价值，是园区运营商自己可以真正倚仗的东西。工欲善其事，必先利其器，这个“器”就是轻资产的部分，当然，同时重资产也是这个轻资产的器得以施展的保证和基础。

其实平心而论，随着时间的推移和时代的发展，中国很多地方政府部门已经做到懂经济，懂产业，有资金，有平台，因此，他们引入社会资本，并不只是吸纳融资、降低债务的需要，更是需要引入产业和提升产业，提高对于产业经济的调控管理能力，从而促进区域经济均衡和谐可持续的发展。

我们认为，PPP的推出，核心目的是为了提升政府的服务效率和管理效率，而不是为了提升政府的投资效率，投资效率是市场和社会资本才需要去考虑的事情。

因此，中国的PPP，尤其是我们着重关注的园区PPP，理应走出一条与国际通行的PPP截然不同的道路。园区PPP与传统基建类这种“存量消费型PPP”不同，而是一个“增量生产型PPP”。

那么，那个位置适合做什么样的增量，适合哪一类型的社会资本来进行操作和运营，仍然存在一个资源配置上的信息不对称难题。这也就需要一个具有权威的产业地产业务甄别和评估能力，以及资本、资源、资产的“三资整合”能力的大运营方，来解决这种信息不对称和资源配置的技术活。

多年来，在各式各样的摸索实践之后，产业园区运营的角色和本质逐渐被政府和市场主体所认知，其重要性和专业性真正决定了一个园区的真实产业价值和可持续发展的可能性。

我们认为，正是运营的存在，尤其是“大运营”的存在，让园区PPP真正做到了“物有所值”，从而形成了一种“小政府+大运营”的最佳路径，并由此衍生出各自获取合理利益的交易结构。