到2014年底，我国的城市化率已达54.77%，超过全球50%的平均水平；这一进程促使城乡空间布局发生着剧变。从2013年底“中央城镇化工作会议”开始，国家层面相关政策密集出台，标志着“稳增长、调结构、促改革”的发展模式将成为一种“新常态”。新型城镇化政策提出包括“控制盲目扩大建设用地”在内的六大主要任务，要求通过“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”实现提高城镇建设用地集约化程度的目标。

　　经济运行、社会生态、政策环境等方面传递出的种种信息，在促使大城市在构建地方经济发展引擎、解决地方政府财政来源的时候，从以往的扩张型策略向内生型策略转变，从以往对空间资源的低效掠夺使用向高效挖潜使用转变。因而，经济增长模式的转型需要从土地空间使用模式的转型着手，从而形成倒逼机制；尤其土地空间的挖潜方面要多想办法。相关机制和政策的逻辑线索日渐明朗，城市辖区内那些低效使用的土地、闲置未用的土地、批而未用的土地、功能配置不合理的土地等首先应当被重新使用起来，由此引出了“集约节约利用土地”、“存量用地”、“存量型规划”、“库存”等话题；其中，以各类“园区”、“新区”、“产业区”等为空间载体的建设地区又是土地空间资源挖潜的首要对象。

　　1.工业用地规模结构失衡

　　统计资料显示，很多城市工业用地占比过大，已经影响到居民生活的宜居性、生态型并触及耕地保护红线，并且在吸纳就业人口创造经济增量方面的贡献并不乐观，严重制约着工业化和城镇化的可持续发展。从城市行政区内工业用地的构成来看，除了城市建设用地（被国有化了的建设用地）中的工业用地之外，还有行政辖区内乡村地区广泛分布的乡镇工业用地；这些工业聚集规模稍大则成为乡镇一级的产业园区、工业区，它们在为农村带来就业、支撑乡村经济发展的同时，占用了大量的集体建设用地，造成一定的环境污染。这些乡村工业企业所占的用地，一般没有计入城市建设用地构成，但是其产值和税收贡献却体现在以行政区为单位的统计报表中。在分析一座城市的产业结构特征和GDP增长时，人们也往往不去区分这些第二产业的统计数据是来自城市化地区的工业企业，还是来自农村地区的工业企业，从而造成很多经验性的错误判断。笔者在国内多座城市进行的调研和实地踏勘显示，以城市行政区为空间范围的所有工业用地合计规模在建设用地中的比重，基本上都明显超出了用地规范和国内外经验能够接受的合理比例。

　　2.工业用地布局空间结构失调

　　分布于城市中心地区的工业企业随着城市的发展面临着衰落、污染和交通等问题，受土地市场级差地租效应影响，中心城区工业用地越来越成为投入产出率更高的用地功能置换的对象。“退二进三”、“旧城改造”和“旧城更新”等政策顺势而为推动了这一更新过程，大规模旧区改造和人口疏解促使城区原有工业向城市外围地区转移。

　　土地价格较低的城市边缘地区、乡村地区是建设各类园区的首选区位，各类工业园区、开发区、新区等由此成为城市向外蔓延的重要空间依托。产业园区和新区的建设，一方面大幅扩大了城市建成区面积，另一方面提高了城市吸纳劳动力的能力，某种程度上增强了城市的产业承载能力，促使城市产业结构的变化。但是，地方政府以建设产业园区来推动房地产开发、通过带动GDP增长获得财政收入的目的，造成园区内大量工业用地批而不建；这些产业园区通常又占据着最好的区位条件、资源条件和发展走廊，是具备高区位价值的城市增长空间，用地闲置和不恰当的功能布局给城乡建设空间结构带来问题。同时，乡村地区工业用地也存在着基础设施配套和环境污染等问题。

　　3.工业用地使用效率问题突出

　　工业用地的低效使用情况比较普遍。其中，一部分是空间结构性低效，也就是布局没有体现用地的区位价值；一部分是经济性低效，即工业用地的投入产出效率低下；还有一部分因为没有向产业园区聚集，在空间上造成城乡建设用地的碎片化，在土地使用空间结构上造成城乡建设土地空间资源的紧张，产业的积聚效益得不到体现。

　　虽然各地在评价工业园区土地使用绩效时，普遍采用了以地均“投入-产出”为主的土地利用投入强度评估指标和以“地均GDP增长率”为主的土地利用效率评估指标进行评价，但是，通过综合比较工业用地增长情况、三次产业结构变化情况、工业产值增长情况、工业用地利用效率增长情况等数据发现，乡村地区工业用地与公告开发区内工业用地利用效率之间存在巨大差距。重要的是，人们基本上忽视了对工业用地空间结构性低效状态的关注。

　　4.政策手段频出但实施成效有限

　　在工业用地“选择性空间布局”和无节制出让过程中，城市行政区内工业用地出现了只增不减、利用效率逐降、功能结构失调、空间分布无序等特征，并成为功能结构改善、城乡就业互动、城市运转效率提升和促进城乡生态、生活、生产合理结构形成、实现可持续发展的重要障碍。

　　针对这一问题开展的研究和实践通常以提出政策手段作为解决良方，但是收效不甚理想。以上海市为例，早前提出的“三集中”政策就有“工业向园区集中”的要求，但是，执行下来的效果不甚理想。自2003年开始，上海市经过两次清理整顿和设立审核等工作，在177个申报开发区中公布了41个国家公告开发区（其中15个国家级、26个市级）；但是2011年数据显示，现状752平方公里的工业用地中，分布在上述公告开发区内的面积仅为242.9平方公里，集中率仅为32%左右（根据调研数据计算）。为了重构产业空间、继续提高工业用地布局的空间效益，近年上海市运用“198区域”（集中建设区外）工业用地减量化政策、“107区块”（规划工业区块）政策、“195区域”（规划工业区块外，集中建设区内）工业项目转型政策相互配合，促使各类工业用地向产业区块聚集；其效果有待检验。

　　1.理论困境

　　研究和解决工业用地使用中存在的上述问题，在理论层面会涉及关于城市更新、产业聚集、土地经济、知识溢出和空间绩效等研究领域。已有研究存在某些缺憾：

　　其一，理论上，工业用地更新研究还没有依据国情，统筹考虑城市行政区内城乡所有工业用地。一方面，大量工业园区是地方政府土地财政行为的后果，并非全部面临产业衰落；另一方面，乡镇工业用地既缺少总量的控制也缺乏空间布局上的协调。如果将中心城区传统工业、城市边缘产业园区、乡村地区各类工业园区三者分割开来，难以实现从总量上控制工业用地、减少工业用地、实现城乡空间结构的优化的目标。

　　其二，方法上，评价工业用地使用绩效的研究存在不足。除了从投入产出的经济性角度评价工业用地的使用效益，从空间配置效益的角度进行评价的研究不足。

　　其三，应用上，工业用地空间优化模式在适应地区差异方面的研究不足。一方面，经济发展状况和工业化发展阶段不同，各地工业用地面临的问题不尽相同；另一方面，城市产业、用地空间结构和企业规模特征之间有综合协同关系，需要从城市总体用地结构、空间结构角度进行协同优化，考虑空间尺度效应和企业特征影响。

　　2.实践困境

　　工业用地的更新也同时涉及社会转型的问题。城市化是工业化的伴生物。但是，以乡镇企业为代表的农村工业化在很大程度上游离于城市行政体制之外，工业化导致了非农化却没带来完全的城市化。这种不完全的城市化表现为大量农业用地转为工业用地却又游离在城市建设用地管理制度之外，同时工业区看上去建成度很高却不能提供城市生活保障；户籍制度带来的农民工现象又导致农民非农化却未能市民化，农民工群体对城市宜居生活的需求得不到满足；这种工业化与城市化相分离现象，或称“工业区（或开发区）”、“农民工”伴生现象，导致了我国建设用地管理制度的失控，造成耕地的快速流失和工业用地的低效使用。

　　同时，由于土地管理制度的一刀切政策，造成大城市边缘地区和郊区土地利用效率低下，同时中心城区寸土如金的现象并存。土地空间使用既要适应土地级差地租效应，又要避免无序蔓延和“圈地”行为，土地开发强度又要能够保证合理紧凑的发展形态；节约集约利用土地具有很大的挑战性。

　　1.应对大城市工业用地的更新需要进行理论体系的梳理

　　其一，应关注国外城市更新、工业区复兴、棕地建设等方面的理论和方法的局限性。由于国内外财税制度存在差异，我国工业园区中有大量闲置工业用地是地方政府土地财政行为的“负产品”；同时，地方政府只重招商引资，忽视产业生命周期、聚集效应和知识溢出效应等规律，因此，借鉴国外更新经验未必能够解决当前面临的核心问题。

　　其二，形成工业用地更新研究和空间重构的基础理论。节约集约使用建设用地是在土地资源尤其是耕地资源约束的大背景下提出的，意义体现在两个层面，第一，提高用地绩效；第二，持续更新。提高用地的使用绩效建立在集约利用土地、规模效应和提高用地投入产出强度上，强调地尽其用。持续更新建立在产业发展轨迹和经济行为规律的基础上，强调工业用地应当根据城市经济发展阶段和状况进行动态配置和布局，是具有更丰富内涵的城市更新理念。

　　其三，建立产业转型与空间重构之间的逻辑关联。转型发展政策中，产业转型和经济增长方式转型受市场经济规律作用，而空间转型则受政策措施和市场经济规律的双重影响。作为空间管理手段的城市规划，通过空间布局模式引导空间转型，适应城市社会经济的转型，是对城市转型发展的积极贡献。从城市发展的历程来看，空间模式既是社会经济活动的结果，也同时能起到引导和推动作用。

　　2.大城市工业用地的更新需要的认识转变

　　其一，城和乡一直以来都是同一个问题的两个面。由于行政区划的一致性，工业用地以及在其上发生的社会经济活动、所承载的就业，应当不分都市化地区和农村地区而被一视同仁。工业用地的更新利用需要建立城乡统筹的视角，否则难以在总量上实现控制。

　　其二，片面考虑“中心城工业用地退出”、“工业园区再开发”、“乡镇工业向园区集中”都缺乏整体和战略性眼光，它们只是在项目、在局部、在片区层面是合理的。既然工业用地是行政辖区内最具有挖潜可能的土地使用方式，那么就需要建立起通盘考虑的全局观，否则难以在空间结构上实现优化。

　　其三，“新型城镇化”给城市的发展和建设提出了新的要求和标准，它迫使人们反思增量型发展模式，反思以土地财政为主要依托的地方经济增长方式。所提出的“再开发”、“挖潜”和“更新”等理念，事实上是要为新的发展模式提供经济支撑和空间运作平台。

　　其四，城市功能的空间配置具有持续演进的可能，这不仅要求改变传统规划理念，更多关注产业转型和社会转型的空间意义；而且，要求通过空间绩效评价提出在土地开发、设施配套、就业分布相互作用影响下的工业用地空间重构模式，提出城乡空间结构动态优化演进的空间模式和规划策略。

　　其五，土地空间资源潜力的挖掘和空间结构的优化，需要其他相关制度性的保障。工业用地的空间集聚和规模结构优化能够给城市行政辖区带来普遍的改善，那么，就需要在管理制度、实施机制和配套政策各方面给予支持。比如，如何看待地方政府的招商引资活动，如何正确处理地方一级政府干预经济活动的行为等。