中国开发区已走过三十余年历程，其诞生与发展对外顺应国际竞争和新技术革命的发展潮流，对内强力促进区域经济发展，通过有限资源的合理配置产生出巨大的社会效益，助推中国完成从落后的农业国家到世界第二大经济体的华丽转变。

　　然而，目前我国各种级别、各种版本、各种阶段的开发区数量众多，但由于没有考虑全球化的时代背景和企业全球化的需求，这直接导致开发区的严重无序化同质竞争，开发区内的企业也一直只能处于全球价值链的低端环节，面临法律、发展模式、制度失灵、体制回归等多重困境。

　　在中国以全球视野谋划和推动创新发展的今天，这些问题已严重制约开发区发展，亟待通过制定新的开发区战略推动开发区继续往高层次升级转型发展。

　　开发区的演变历史

　　中国开发区自成立至今，从无到有，由低层次向高层次不断滚动发展，具有系统演进的一般共性。大致可以分为四个阶段：

　　1.0版本即开发区雏形阶段，以深圳蛇口工业区和深圳科技工业园区为代表，特点是按照“经济特区”的模式“摸着石头过河”，大胆创业，开始尝试转变传统的价值观念、时间观念、人才观念，是中国的“希望之窗”和改革的“试管”，中国由此打开了对外开放的窗口。

　　2.0版本即单一经济区功能阶段，以经开区、高新区最为常见，通常辅以出口加工区、保税区，虽然“不叫特区，但可以实行特区的某些政策（邓小平语）”，以发展工业制造业、利用外资、出口创汇为主，致力于促进区域经济发展。上世纪八十年代以来，此类开发区现已遍布全国。

　　3.0版本是城市新区功能阶段，进入21世纪，开发区开始承担城镇化重要载体的职能，通过提供完善的综合配套发展环境，逐渐演变成新的城市中心，成为城市中最具有经济活力、最适宜居住的区域，特点是产城一体化——开发区的发展也是城镇化的过程。

　　3.5版本是接轨国际贸易阶段，在经济全球化和区域经济一体化的大背景下，中国开始尝试设立自由贸易区——在贸易和投资等方面探索更加便利的安排，实质上是采取自由贸易政策的关税隔离区。其主要特点是政府管制趋于中立，开始试行与国际贸易规则接轨，期望能够倒逼经济制度和行政制度的改革。

　　目前，随着时代大背景的转换和中国和平崛起的大战略背景，探索全球经济治理新秩序、推动中国开发区继续演进的新型科技园区已具备诞生条件，有可能会发展成为4.0版本的开发区。

　　全球化视野下的开发区困局

　　眼下，中国开发区面临的困局主要表现在：

　　法律的困境。由于历史原因和思维惯性，中国开发区长期以来“重创新、轻规范”，为招商引资普遍存在“政策洼地”现象，以税收返还土地低价甚至零地价等方式变相减免税收亦不鲜见，严重影响了国家税制规范和市场公平竞争，存在严重的违法隐患。国内层面，这些政策会陷开发区于司法诉讼的泥潭而被宣布无效，为此国务院已先后发文大动作清理整顿地方优惠政策、严控土地出让价格。国际层面，这些政策会导致开发区成为国际反倾销反补贴诉讼的连带被告，破坏国际竞争秩序，近年来已有诸多案例见诸报道。

　　发展模式的困境。由于入区企业的税收增长是渐进式的，传统开发区很大程度上依靠出让土地使用权的收入来维持开发区建设与运营，现实中开发区往往凭借公权力强行从农民统一收储土地，然后通过高价转让住宅和商业用地来反哺低价转让的产业用地，由于受到国家划定城市边界和土地指标等条件的硬性约束，全国房地产供过于求及土地价格上涨趋缓的软性约束，如此发展模式已经难以为继。

　　企业需求与制度改革的困境。开发区招商引资的理想状态是吸引企业的价值链高端部分，希望吸引跨国企业的总部或者研发中心等价值链的高端，但跨国企业总部对于资本流通、贸易便利和人员进出便利以及知识产权保护等均有相对较高的要求，而事实上开发区提供的服务在制度层面无法满足跨国企业总部的这种需求。全国开发区发展三十多年来，没有成功吸引一家跨国公司的总部入驻即很能说明问题。另外值得注意的是，中国的企业或者开发区孵化的企业在进行全球化经营时，我们的开发区却难以提供相应的全球化服务。

　　体制回归的困境。开发区管委会作为地方政府的派出机构，通常要全面负责开发区内所有的重大事务的协调和管理，但是由于定位和授权不足，导致管委会与开发区所在地政府在社会管理、经济利益划分等方面产生冲突，严重制约了开发区的快速发展，结果是许多地区的开发区最终与行政区合并。

　　继续演化：新战略选择与实践

　　2015年5月，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》，提出在部分区域系统推进全面创新改革试验，破除体制机制障碍，开展系统性、整体性、协同性改革的先行先试，开展更高层次的国际创新合作，主动利用全球创新科技成果和人才。

　　结合2014年11月中国牵头制定的《亚太经合组织互联互通蓝图》，提出推动实现“亚太无缝、全方位互联互通和一体化”的目标，这为中国开发区开辟大视野、谋定大战略，在更高层次推进开发开放，在国际合作层面寻求体制机制创新突破创造了条件。具体战略建议如下：

　　开发区建设从“本地化”向国际化、现代化转型，突破传统物理形态、地域甚至国别区隔，塑造整合全球价值链新理念。开发区在发展方式上要实现从区域化、传统化到国际化、现代化的转变，从全球价值链的视角出发，立足本地的资源禀赋，寻找差异化优势的角度参加对全球范围内人力资源与资本资源的争夺和地理位置与价值链环节的整合。

　　开发区管理从单一化向多园化、标准化转型，在园区物理形态上由点状的单一园区向网状的多园化转变，在投资环境上由随机性向标准化转变，在园区管理上由行政型向法治化转变，参照国际通行惯例和标准，打造“连锁性”的标准化园区发展环境。

　　在开发区继续转型升级方面，陕西省西咸新区的“中俄丝绸之路创新园”已经迈出了试验性的步伐。按照总体规划，中俄丝绸之路创新园项目将在以下方面进行战略性的探索：

　　物理形态方面，中俄丝绸之路创新园项目创造性地采取了“一园两地多点”的建设方式——在中俄两国各建一个园区（远景规划覆盖丝绸之路沿线国家），两个园区通过“请进来、走出去”战略，促进中俄双方企业互到对方国家投资发展，同时通过“USpace青年创业计划”在中俄两国多个城市布设多点孵化器，积极推动中俄企业资源共享和中俄青年创新创业交流，实现互利互惠。

　　园区管理方面，中俄双方共同设立园区单一管理机构，统筹协调中俄两地园区的总体规划、运营管理、政策支持、项目引进、环境打造、产业培育以及资金扶持等，促进生产要素跨区域、跨国界的有效互联互通，建立一个内外资本融合、内外技术交流、内外市场衔接、两国产业共同发展的新型园区。

　　投资环境方面，中俄双方围绕立足中俄、面向世界的战略要求，致力于营造国际化、市场化、法治化营商环境，中俄两地园区以“一个窗口、一个机构、一套政策”的方式实现两地园区人员、机制、设施的完全互联互通。

　　园区布局方面，按照梅特卡夫定律，网络的价值等于网络节点数的平方。中俄项目将采取1+N的发展模式，将中俄项目合作模式和中国开发区的管理经验复制到金砖国家和丝绸之路经济带沿线的其他国家，通过标准化的园区服务环境构建科技园区的连锁网络经营模式，最终实现国内北上广深、国外“一带一路”沿线和欧美主要国家均有园区布局的目标。目前，中韩合作园区和中阿合作园区正在积极筹备中。

　　中俄丝绸之路创新园项目希望为我国开发区统筹推进经济社会和科技领域改革，统筹推进“引进来”和“走出去”合作创新，探索出一条新路径。

　　（作者系陕西西咸新区沣东新城党工委副书记、管委会副主任）