备受业界期待的旅游产业用地改革自2009年启动以来，受国家土地政策和体制制约，进展一直较为缓慢。9月11日，中国房地产报记者又从可靠消息处获悉，国务院最初确定的5个旅游产业用地改革试点城市，除了已经获批的桂林和秦皇岛外，其他3个城市成都、张家界、舟山的改革方案将不再批准。这一持续近5年的改革或很难取得实质性突破。
　　 一位参与旅游产业用地改革试点工作的国家相关部委人士指出，已经启动的改革试点将在现有土地政策范围内进行，农业用地、农村集体土地和农民宅基地以股权或租赁等形式参与旅游项目建设，因与现有政策和体制相悖，在取得中央相关政策支持前，将不再纳入改革范围。
　　改革遇阻的背后，一方面是因为改革触及现有体制，另一方面是因为目前的旅游产业用地存在圈地行为，政府担心一旦放行，局面或将更加恶化。
　　尽管5个旅游产业用地改革试点城市暗中生变，但国家对于旅游业用地方面的研究、规划或将继续。《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》已指出，要改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合。年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。
　　据中国房地产报记者从接近国土资源部人士处了解，为了解决旅游业用地问题，今年上半年，国土资源部、国家旅游局及相关旅游业专家已对旅游业用地政策进行了初步研讨，但能否破题需要更高层面的支持。
　　5个试点城市
　　2009年12月1日，国务院出台《关于加快发展旅游业意见》。在这一政策基础上，国土资源部及相关省市国土部门开始推动旅游产业用地改革。云南、四川和海南等省市被国家旅游局确定为首批全国旅游产业用地综合改革试点单位。
　　这一试点未有实质性进展便草草收兵，原因是相关配套政策缺失，导致部分地方在实施旅游产业用地中出现违规圈地、以租代征等违规行为。这一变化引起了国土资源部重点关注，随后，相关试点省市的旅游产业用地改革被叫停。
　　因业界呼声不断，旅游产业用地改革再次被提出。2012年3月，由国土资源部和国家旅游局牵头，又选定了成都、桂林、张家界、舟山和秦皇岛5个城市作为新的改革试点单位。
　　2013年6月21日，经国土资源部5次考察调研，《桂林市旅游产业用地改革试点总体方案》正式获得国土资源部批复同意，成为首个获得通过的试点城市；当年12月，《秦皇岛市旅游产业用地改革试点方案》获批。
　　截至目前，桂林市政府颁布实施了《桂林旅游产业用地改革试点若干政策（试行）》，为建立符合桂林旅游产业发展特点和要求的科学化、差别化、精细化、生态化的土地利用和管理制度奠定了政策基础。秦皇岛市旅游产业用地改革还未取得实质性进展。秦皇岛市国土局一位人士告诉中国房地产报记者，虽然方案获批，但目前相关实施细则还在进一步研究中，未形成明确的改革方向和文本。
　　尽管小有崭获，但据上述参与旅游产业用地改革试点工作的国家相关部委人士透露，除已经批准的桂林和秦皇岛外，成都、舟山和张家界3个城市的改革试点方案将不再批准。“原因是旅游产业用地改革不涉及其他部委，国土资源部不愿独自承担相关风险。”目前，在旅游产业用地改革方面走得最快的是桂林市。方案获批以来，广西壮族自治区政府和桂林市政府即开始推动相关工作，并开始编写相关实施政策，从不同方面破解旅游产业用地难题。
　　2013年10月12日，广西壮族自治区政府成立了桂林旅游产业用地改革试点工作领导小组，广西壮族自治区党委常委、自治区政府副主席林念修担任组长，副组长为广西壮族自治区政府副秘书长李云杰、广西壮族自治区国土资源厅厅长肖建刚和桂林市市长黄俊华。小组职责为研究确定和协调重大问题，并制定相关政策。
　　2013年11月8日，由桂林市政府牵头，桂林旅游产业用地改革试点工作领导小组办公室在国土资源局正式挂牌，主要推动改革试点具体工作。2014年1月23日，《桂林旅游产业用地改革试点若干政策》正式出台。试点政策包括旅游产业用地规划、旅游产业用地分类管理、农民利用集体土地参与旅游开发分享收益、落实优先促进旅游产业转型升级的供地、旅游产业用地改革试点保障等5个部分。
　　障碍重重
　　目前，国土资源部确定的旅游产业用地改革5个试点城市中，只有桂林市出台了相应的实施政策，但在现有土地政策和体制下，这一政策注定难有作为，尤其在农用地、集体用地和农村宅基地方面，突破与制约相互博弈痕迹极为明显。
　　在农地方面，政策规定在农民“不失地、不失业、不失居”的情况下，在符合土地利用总体规划和用途管制要求前提下，经农村集体经济组织2/3以上成员或2/3村民代表同意，集体农用地、未利用地可采取作价入股、合作联营或者租赁等方式，提供给旅游项目建设开发者用于旅游经营开发。
　　但同时又要求，旅游开发过程中不得改变原有规划用途，不得破坏耕作层，不得进行非农建设，不得丢荒、撂荒耕地。这样的要求对于旅游开发企业与农村集体单位、农民而言，显然不具备广泛的操作性。
　　在农民宅基地方面，政策规定，农民个人经依法批准的农村宅基地，用于开发经营旅游项目，在确保农民不失居、符合城乡规划和旅游规划的前提下，由项目开发者、土地所有权人、土地使用权人三方签订合作开发合同，约定各方权利义务和收益分配后，报县级政府批准、市国土资源局备案后实施。
　　在集体用地方面，政策要求，已依法取得土地权利证书的集体经营性建设用地用于旅游开发，经农村集体经济组织2/3以上成员或2/3村民代表同意，土地使用权可以租赁、入股、合作、抵押。
　　《中华人民共和国土地管理法》规定，我国土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中旅游用地属于建设用地。按照法律，农用地想要参与旅游开发，必须变更为建设用地。
　　其中并非没有变通之处，比如一些具备旅游价值的农用地和农村宅基地可以作为旅游设施，但按照法律规定，这些设施只能保持原状。显然，这些政策的制约，对于多数旅游开发企业而言，并不具备足够的吸引力。
　　上述参与旅游产业用地改革试点工作的国家相关部委人士表示，国土资源部不会允许农用地、集体用地和宅基地以入股和租赁形式参与旅游开发，旅游产业用地仍旧遵循原有的划拨和招拍挂形式，“想要参与开发，必须还得变更土地性质，否则，不仅仅是土地政策问题，还会涉及体制问题。”
　　解决途径
　　虽然有消息称国土资源部方面已经停止批准成都、张家界和舟山三地改革试点，但旅游产业用地改革并未完全封死，其会在现有体制和政策下继续进行，“未来会根据不同地区和项目用地情况打‘组合拳’。”上述参与旅游产业用地改革试点工作的国家相关部委人士表示。
　　组合拳是指旅游开发项目根据规划要求进行用地分类，然后根据实际情况进行组合。“比如一个旅游开发项目，涉及公益部分的土地可以进行划拨，涉及农业和农业观光、民俗、民居、民风、乡村旅游等方面可以在不进行土地变更的情况下进行开发，不同性质的项目可以有不同的组合。”农地以入股或租赁方式参与旅游开发也同样遵循这一原则，在现有体制和政策下，其并不能直接用来开发旅游，“这个问题并不是国土资源部能够决定的，需要中央制定相应政策破解。”
　　按照目前旅游开发过程中存在的圈地、地产化等问题，国家层面对于开放农地领域很谨慎。
　　在上述参与旅游产业用地改革试点工作的国家相关部委人士看来，旅游产业用地改革主要问题在于“执行困难”，在现有体制和政策下，并无多大施展空间，一方面需要中央相关配套政策支持，另一方面也有待旅游业本身进一步健康发展。
来源：中国房地产报