上海自贸区的设立是国家以开放促改革、打造中国经济升级版的重大战略部署,标志着中国新一轮改革开放的开始。自贸区的建设将会对贸易、金融、制造、物流等产业乃至发展理念和制度带来根本性的变革。对于作为上海产业发展主要载体的众多产业园区来说,自贸区的建设虽然带来了挑战,但更多的是机遇。上海产业园区应抓住自贸区的历史机遇,主动有为,努力实现与自贸区建设良性互动,借势加快自身转型升级,共同打造上海产业经济升级版。为此,我结合自身的产业园区开发管理实践及有关调研情况,提出以下促进产业园区与自贸区良性互动的若干建议,以供参考。
一、自贸区对产业园区的影响分析
根据对自贸区总体方案的分析,自贸区将努力推进贸易便利化、投资自由化、金融国际化和简政放权,对产业园区的发展有四大影响效应:示范效应、溢出效应、虹吸效应、挤出效应。
1、示范效应——示范带动各地区政府管控模式的根本改变。自贸区的改革核心在于通过制度创新来理顺政府与市场的关系,打造国际化和法治化的营商环境。自贸区实行负面清单管理模式,按照“法无禁止即可为”原则划清了政府和市场的边界,从而提高行政效率和优化投资环境。自贸区挂牌运作以来,7天完成企业注册审批手续的效率已经在市场上形成了良好的口碑和示范效应。可见,自贸区的竞争优势在于制度和环境,而不是优惠政策,这是“可复制、可推广的经验”。随着自贸区深入推进,自贸区“负面清单”的政府管控理念和模式,及企业“用脚投票”的市场选择结果将会冲击各地区政府管理的固有“审批制”理念,从而拉动和倒逼各地区改革,促进政府重新界定自身职能,实现制度和机制上的创新。
2、溢出效应——自贸区引起的新增投资会向周边溢出。自贸区的运营会促进地区国际贸易的大发展,从而拉动金融、制造、物流等产业发展,溢出仓储、加工、配送、商务等需求。同时,自贸区优越的企业发展环境和开放性的制度安排,将会吸引更多的外资和内资落户上海。由于自贸区自身资源空间有限,部分企业会选择注册落户自贸区、业务运营在区外或者总部功能在区内、制造物流等功能在区外的内外联动的模式;同时自贸区现有的部分产业,尤其是成本敏感的制造业有可能因自贸区商务成本的提升而往周边转移。周边产业园区将会得于自贸区带来的溢出效应,从而在产业链上与自贸区实现合理分工。
3、虹吸效应——总部项目将向自贸区集聚。自贸区主要功能在于营造投资和贸易便利化的环境来发展高端服务业,已确定开发金融服务、航运服务、商贸服务等6大服务领域18个行业。可以预计,自贸区将对周边地区的高端服务业具有明显的虹吸效应,一些跨国公司的亚太总部及外向度较高的内资企业总部,尤其是财务中心、运营中心和营销中心等功能性的企业总部将会更加青睐自贸区的便捷的金融和贸易环境。由于自贸区对总部经济的虹吸效应,一些产业园区可能会面临存量企业总部项目流失的挑战,地方税收存在下降的压力。
4、挤出效应——自贸区优越的投资环境将对周边园区的招商引资形成挤出效应。对于外向度较高的高端服务业项目、高端制造业项目及总部项目,自贸区具有天然的引资优势,周边产业园区将在这些项目的招商引资中处于劣势,会在竞争中被自贸区挤出市场。
二、产业园区与自贸区良性互动的对策建议
为把握自贸区建设机遇,借助自贸区的示范效应、溢出效应,化解虹吸效应和挤出效应的不利影响,充分化挑战为机遇,建议本市有关政府部门及产业园区提高认识、超前谋划、加强领导、密切关注、主动作为,积极开展相关对接工作。
1、提高产业园区对接自贸区的主动意识、大局意识和服务意识。自贸区建设是国家战略,是一项探索性很强的系统工程,需要上海全市上下合力推进。上海产业园区应积极有为,立足长远,服从大局,服务自贸区建设,实现自贸区的联动发展。建议有关产业部门组织开展产业园区学习对接自贸区的主题会议、参观考察等活动,开展自贸区常识、自贸区基本政策等内容的辅导,以促进产业园区对自贸区的深刻认识,统一产业园区服务自贸区的认识。
2、围绕自贸区建设引导全市产业优化布局和园区间有序竞争。自贸区的建设将会引起上海新一轮产业结构优化升级和区域分工,促进全市产业园区整合。按照市场引导下的产业发展模式,产业园区之间的服务分工、功能区分将更加清晰。建议有关产业部门顺势而为,提高政府服务产业发展水平,研究分析自贸区对全市产业结构和布局的影响,出台有关导向性文件,围绕自贸区建设引导全市产业优化布局,做好分类指导,引导各产业园区错位有序竞争,促进产业园区与自贸区形成错位互补发展格局。
3、参照自贸区负面清单模式放开产业园区管制、激发产业园区活力。产业园区作为承载产业发展、推进产业转型升级的载体和排头兵,在建立符合产业发展要求的体制机制和政策体系方面应先行先试,大胆创新。自贸区负面清单管理模式为产业园区提供了有益的经验。建议在全市产业园区实行类似自贸区负面清单的管控模式,放开产业园区管制,减少对产业园区内产业项目的前置审批,同时加强项目后评估和批后监管,提高园区行政服务效率,在现行法律框架下尽量营造与自贸区类似的行政服务环境,以提升服务水平来提高园区竞争力;同时,对于作为产业园区开发主体的国有企业,也应参照负面清单的理念,转变国资监管思路,激发园区开发主体活力,支持开发主体遵照市场规则提升竞争力,从而提升园区开发管理水平。
4、推进产业园区遵照市场化思路主动对接自贸区。自贸区对产业园区的溢出效应、虹吸效应和挤出效应都是市场配置资源的自然结果。产业园区应顺从市场配置资源的趋势,遵照市场化思路,一方面应做好部分总部项目流失的准备,忍得住转型的阵痛,另一方面充分把握上海自贸区对周边地区的服务、辐射和带动作用,及早谋划对接自贸区的产业溢出。建议产业园区结合自贸区发展,按照错位互补的原则重新调整优化自身的产业定位和功能定位,争取自贸区溢出的且符合自身产业定位的先进制造业、服务业项目到园区落户;建议可在自贸区内设立上海产业园区招商展示窗口,引导国内外资本和产业科学合理布局;有条件的产业园区应与自贸区建立合作机制,协同产业招商,共同打造满足产业发展各层次需求的联合园区平台。
文/又又,资深园区开发运营专家